Файл: Антикоррупционные программы государственных органов и органов местного самоуправления. Опыт и проблемы реализации.pdf
Добавлен: 14.07.2023
Просмотров: 257
Скачиваний: 2
Таким образом, очевидно, что важнейшим направлением антикоррупционной политики должно стать привлечение гражданского общества к борьбе с коррупцией, а также изменение общественного мнения, восприятия коррупции. В этой связи, чрезвычайно важно также осознание того факта, что без создания особой нравственной атмосферы в обществе по отношению к коррупции с целью ее деинституционализации какие-либо меры в этой области будут малоэффективны. Важнейшей задачей в этом плане является формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан - антикоррупционной этики. При этом очевидно, что в формировании эффективной системы общенациональной этики поведения должны быть заинтересованы практически все составляющие гражданского общества: частный сектор, общественные организации, религиозные деятели, пресса, профессиональные организации и, конечно же, рядовые граждане, ежедневно испытывающие на себе последствия коррупции. С этой целью, очевидно целесообразно: разработка и осуществление антикоррупционных образовательно-просветительских программ и кампаний с целью преодоления пассивности общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности; формирование понимания коррупции как комплексного социального явления, борьба с которым должна начинаться не «сверху» (власть), а «снизу» (общество); обеспечение максимальной гласности при осуществлении антикоррупционной политики. Особую роль в формировании эффективной системы общенациональной этики призваны сыграть средства массовой информации.
Таким образом, государственная политика в области борьбы с коррупцией должна предусматривать комплексное осуществление правовых, политических, общественных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности.
Научный руководитель Института национальной стратегии доктор экономических наук, профессор Никита Кричевский представил Концепцию формирования правовых и институциональных основ антикоррупционной политики в Российской Федерации, разработанную рабочей группой Института национальной стратегии. Прежде всего, он отметил, что только за период 2006-2008 гг. масштабы российской коррупции, по меньшей мере, удвоились. В 2006 г. коррупционный оборот оценивался в $240 млрд., что было сопоставимо с параметрами федерального бюджета того года, а в 2008 г. коррупционный оборот достиг $480 млрд., превысив доходную часть федерального бюджета на 2008 г. почти в полтора раза. Поводом для разработки Концепции формирования правовых и институциональных основ антикоррупционной политики стал Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 «О мерах по противодействию коррупции». В соответствии с Указом в России создается Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, одной из задач которого станет подготовка предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в области антикоррупционных мероприятий.
В мире накоплен немалый опыт успешной борьбы с коррупцией, доказывающий, что эффективность антикоррупционной политики зависит от независимости судебной системы, высокого материального и социального обеспечения чиновничества и действенного антикоррупционного законодательства. Еще в 2006 г. Россия ратифицировала две базовые международные Конвенции по борьбе с коррупцией - Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, однако до сих пор многие обязательные требования наша страна так и не выполнила. Кроме того, рамочного закона о противодействии коррупции в России по-прежнему, к сожалению, нет.
Конфликт интересов, находящийся в основе коррупционных правонарушений, одними лишь карательными санкциями устранен быть не может, так же, как не возымеет эффекта простое повышение денежного содержания чиновничества. Для эффективной борьбы с коррупцией необходим комплекс мер правового, экономического и институционального характера. Некоторые предложения, которые, по мнению, экспертного коллектива Института национальной стратегии, помогут улучшить ситуацию с коррупцией, представлены в Концепции формирования правовых и институциональных основ антикоррупционной политики. В первую очередь, необходимо привести действующее в России уголовное законодательство в соответствие с требованиями ратифицированных международных Конвенций, для чего потребуется внести ряд изменений в Уголовный кодекс РФ. Во-вторых, стратегия борьбы с коррупцией должна включать меры по реформе государственной службы и повышению ее материального, социального, общественного престижа. В-третьих, институциональные меры противодействия коррупции могли бы выразиться в создании Государственного комитета по противодействию коррупции и в возрождении системы народного контроля в форме Комитета общественного контроля.
По мнению научного руководителя Института национальной стратегии доктора экономических наук, профессора Никиты Кричевского ситуация с распространением коррупции в России такова, что единственной альтернативой антикоррупционных мероприятий может стать только ведение коррупционной социальной ответственности по аналогии с корпоративной социальной ответственностью.
С учетом того, что коррупция представляет собой систему, следовательно, для борьбы с ней также необходимо применять систему. Это означает, что государственная политика противодействия коррупции должна включать в себя систему взаимосвязанных, взаимодополняющих мер, объединённых одной целью и задействующих в её достижении государственные, общественные, политические, профессиональные, творческие и иные органы и организации.
Основу политики в данном направлении должна составить, прежде всего, нормативно-правовая база. Именно несовершенство законодательства формирует питательную среду для коррупции. На практике это проявляется в противоречивости многих законодательных актов. В целом ряде отраслей отечественного законодательства, особенно связанного с правоотношениями в социально-экономической и финансовой сферах, существуют так называемые «специальные дыры» для «правомерной» коррупции. Все это позволяет неоднозначно трактовать ту или иную норму закона. Любая же возможность толковать закон неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах. Что и порождает феномен коррупции. Поэтому неслучайно, что законодательство с подобными «дырами» получило название «коррупциогенное». Обращает на себя внимание также наличие в ряде законодательных актах формулировок «вправе», «может», что дает возможность вариативного принятия решения, а также закрепление возможности единоличного разрешения должностным лицом значимых вопросов. Данное обстоятельство также способствует проявлениям коррупции в повседневной практике. Важнейшим условием формирования в современной России антикоррупционного законодательства является также устранение пробелов в правовом поле, связанных с отсутствием четких трактовок и определений, в том числе коррупционных деяний и их признаков, в понятийном аппарате юриспруденции. Не менее значимым фактором формирования антикоррупционного законодательства является имплементация в отечественное право положений международных конвенций, подписанных и ратифицированных Россией в сфере противодействия коррупции (Европейская конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ? 1998 года и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции ? 2003 года). Вышеназванные конвенции Россией подписаны и ратифицированы. Но на практике они фактически не действуют. Это обусловлено тем, что в Уголовный кодекс Российской Федерации вплоть до настоящего времени не внесены положения, определяющие ответственность за такие проявления коррупции, как: коррупционный лоббизм; коррупционный фаворитизм; коррупционный протекционизм; непотизм (кумовство, покровительство родственникам); тайные взносы на политические цели; взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя; предоставление налоговых и таможенных льгот; совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью и т.д. Поскольку Федеральный закон «О противодействии коррупции»[1] не относит данные деяния к коррупционным, соответственно и в уголовном праве ответственности за их совершение не предусмотрено. Не случайно, поэтому данные формы коррупции широко распространены в органах государственной власти, причем, как на федеральном, так и на региональных уровнях.
Следует отметить, что эти формы коррупции распространены и в других странах, в том числе в США, а также в Евросоюзе. Но в отличие от нашей страны, если в этих государствах названные формы коррупции криминализированы и с ними ведется активная борьба, то в России о них иногда только говорится в СМИ. При этом нередко они преподносятся как умение должностного лица «делать деньги в рамках действующих законов». В действующем же российском уголовном законодательстве о них нет упоминания, что существенно расширяет возможности коррупционных проявлений в отечественной практике. Данное обстоятельство определяет необходимость использования позитивного зарубежного опыта в криминализации всех наиболее очевидных проявлений коррупции с тем, чтобы разорвать порочные криминальные круги: «деньги ? власть ? деньги», «собственность ? власть ? собственность». Законодательное закрепление условий, препятствующих совершению представителями власти коррупционных правонарушений, определение субъектов, осуществляющих пресечение таких правонарушений, и ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных правонарушений необходимо для дальнейшей интеграции Российской Федерации в мировое сообщество как государства, поставившего задачу по защите прав и свобод человека и гражданина в ряд приоритетных.
По моему мнению, в борьбе с коррупцией не должно быть никаких компромиссов и никаких смягчающих обстоятельств. Поэтому действующее законодательство должно быть скорректировано таким образом, чтобы ответственность перед законом за преступления коррупционного характера не носили условный характер. На нее не должны также распространяться различного рода смягчающие обстоятельства, в том числе и такие как наличие государственных наград, а также былые заслуги признанного виновным за преступления подобного рода. Необходимы также специальные положения для обеспечения того, чтобы государство могло вернуть средства, которых оно лишилось вследствие коррумпированности чиновников, даже если эти средства находятся в руках третьих лиц или за пределами страны. Уголовное законодательство должно предусматривать методы отслеживания, конфискации, замораживания счетов и ареста средств, полученных незаконным путем.
Таким образом, как показывает анализ, планы формирования и совершенствования целостной системы антикоррупционного законодательства носят на сегодняшний момент комплексный характер. При этом очевидно также и то, что в значительной мере нужно делать упор на решение вопросов, связанных с проблемами компетенции и взаимодействия органов, осуществляющих властные полномочия в сфере противодействия коррупции. Особое внимание в процессе противодействия коррупции должно быть уделено организации государственной службы в Российской Федерации, поскольку именно в этой сфере наиболее прочно укоренилась практика коррупционных отношений. За последние годы руководством страны предпринят ряд серьезных мер, но все они, как и в случае с формированием законодательства, носят незавершенный характер. Не менее значимым направлением преобразований и планов антикоррупционной политики должна стать комплексная реализация организационно-институциональных мер по повышению эффективности государственной службы. Одним из наиболее значимых направлений деятельности в этой области должно стать совершенствование институциональной структуры системы органов государственной власти с целью противодействия появлению и развитию в этой среде коррупционных проявлений. Однако, важно отметить, что никакие преобразования в системе государственного управления не приведут к положительному результату, если не будет обеспечена консолидация усилий всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции.
Решение проблемы коррупции находится в политической плоскости. Эффективная антикоррупционная политика невозможна без восстановления независимой судебной системы, повышения престижа государственной службы, институциональных изменений и принятия антикоррупционного законодательства. Эффективность реализации антикоррупционной программы в России пока не на высоком уровне. Одной из причин этого является явно недостаточная научная проработка данной проблемы. Достаточно сказать, что среди российских специалистов пока нет единого мнения даже относительно причин коррупции в нашей стране, а ведь именно их теоретически обоснованный перечень может выступать исходной точкой формирования эффективной системы противодействия данному асоциальному явлению.
По оценкам специалистов ИЗиСП при правительстве РФ, степень корреляции антикоррупционных мер с причинами коррупции на федеральном уровне на сегодняшний момент составляет 66%, а на муниципальном - 33%. Практика свидетельствует, что в органах местного самоуправления в настоящее время имеет место серьёзный дефицит квалифицированных специалистов, обладающих системным видением затронутой проблемы и способных «спроектировать» работоспособный антикоррупционный механизм, не только формально соответствующий требованиям действующего законодательства, но и учитывающий в должной мере особенности конкретного муниципалитета. Поэтому задача состоит в том, чтобы таких специалистов подготовить. В этой связи заслуживает внимания опыт тех субъектов РФ (Татарстан, Московская и Ульяновская области и др.), которые разработали для своих муниципальных образований специальные «Методические рекомендации по вопросам реализации мер противодействия коррупции в органах местного самоуправления». Примечательно, что именно эти регионы на сегодняшний день отмечаются специалистами ИЗиСП РФ как наиболее успешные в плане организации антикоррупционной работы. Также нужно отметить, что российская общественность пока ещё не осведомлена в полной мере об особенностях и приоритетах отечественной антикоррупционной политики, не осознаёт свою роль и свои возможности как её субъекта, а поэтому не включилась должным образом в процесс реализации стоящих перед страной задач. В этой связи необходимо формирование всевозможных стимулов для включения отдельных граждан и их объединений в процесс реализации антикоррупционной политики. Возможности для этого в последнее время значительно расширились в связи с принятием федеральных законов, регламентирующих вопросы осуществления парламентского и общественного контроля. Кроме того, в настоящее время обсуждается законопроект о материальном поощрении лиц, способствовавших изобличению коррупционеров. Требуют некоторой коррекции и содержащиеся в ФЗ №273 нормативные определения коррупции и конфликта интересов, поскольку оба они связывают коррупцию лишь с получением материальной выгоды, что не в полной мере соответствует выводам теории и требованиям международного сообщества, содержащихся в важнейших антикоррупционных конвенциях и прочее.