Файл: Тенденции и перспективы развития конституционного права Российской Федерации.pdf
Добавлен: 14.07.2023
Просмотров: 369
Скачиваний: 5
Подавляющее большинство современных отечественных государствоведов признают тот факт, что в начале 1990-х гг. в Российской Федерации фактически произошла смена государственного строя, глобальное изменение экономической, политической и социальной систем общественных отношений. Сущность этого изменения состоит прежде всего в том, что произошла трансформация государственного строя советского социалистического типа в конституционный строй, основные элементы которого позволяют говорить о наличии признаков конституционализма, по крайней мере, в его формальном исполнении.
Коренное изменение конституционного права на сущностном формально-юридическом уровне не означает, однако, что утверждение конституционного строя с точки зрения отдельных сторон и фактическое функционирование данной отрасли права имеют столь же решительный характер. В нормах конституционного права, регулирующих отдельные институты, в конституционном правосознании, предопределяющем реализацию права, а также в процессе непосредственного функционирования норм российского конституционного права можно увидеть множество проявлений переходного или компромиссного характера, свидетельствующих о процессе становления конституционного права нового типа.
Практика современного конституционного развития за период после принятия Конституции РФ 1993 г. показала, что, несмотря на значительный прогресс становления российского конституционализма, имеется немало проблем в достижении эффективного и демократического строя в России. Хотя конституционная реформа и проводилась в русле общепринятых и общедемократических конституционных идей, в итоговой модели конституционного права со всей очевидностью проявился компромисс между прошлым и нарождающимся. Драматизм событий, сложившийся вокруг российской конституционно-правовой реформы начала 1990-х гг., не помешал, тем не менее, закреплению в Конституции РФ 1993 г. положений, отразивших в целом прогрессивное и поступательное развитие конституционного права Российской Федерации. Итоги преобразований и основные черты нового конституционного строя выразились в следующем:
- 1) Россия провозгласила себя и стала развиваться как самостоятельное независимое государство, обладающее государственным суверенитетом;
- 2) была осуществлена деидеологизация конституционно-правового законодательства. Отменены руководящая роль какой-либо одной партии, монополия коммунистической идеологии и соответствующая атрибутика государственной и общественной жизни. Конституционно закреплены принципы многопартийности и идеологического многообразия, политического плюрализма. Установлены правовые гарантии свободы слова, печати, совести;
- 3) наметилась гуманизация всех государственно-правовых институтов. Права и свободы человека объявлены высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью Российского государства (ст. 2 Конституции РФ). По сути, в основу конституционного строя была положена новая концепция взаимоотношений государства и личности. Приоритет государства и партийной идеологии, общественных интересов над личными, характерные для советского государственного права, заменяются в новой концепции конституционного строя признанием прав и свобод человека высшей ценностью, паритета государственных и общественных интересов с интересами индивида, взаимной ответственности государства и личности;
- 4) конституционно зафиксирован переход к рыночным отношениям в экономике, основанной на признании и защиты равным образом всех форм собственности (частной, государственной, муниципальной и иных), провозглашении единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ч. 1 и 2 ст. 8 Конституции РФ);
- 5) закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10, 11 Конституции РФ), заменивший монополию однопартийной власти и принцип всевластия Советов. Россия перешла на республиканскую форму государственной власти, где через механизм "сдержек и противовесов" тесно взаимодействуют Президент, парламент, Правительство и судебная власть, сохраняя самостоятельность при осуществлении конституционно закрепленных за ними полномочий;
- 6) учреждена новая избирательная система, построенная на принципе альтернативности при выдвижении кандидатов, состязательности выборов и активном участии различных партий в избирательном процессе;
- 7) произошла существенная реорганизация федеративного устройства России, сочетающего принципы государственной целостности и единства государственной власти, с одной стороны, и конституционно-договорного разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия субъектов РФ, с другой;
- 8) судебная система в большей мере приближена к принципам правового государства. Введены дополнительные гарантии независимости и самостоятельности судов. Создан институт конституционного контроля: учрежден высший орган конституционного правосудия – Конституционный Суд РФ, а также предусмотрено формирование аналогичных органов конституционного контроля в субъектах РФ – конституционных (уставных) судов;
- 9) Российское государство взяло на себя обязательства по признанию и гарантированию местного самоуправления, обеспечению его самостоятельности в решении вопросов местного значения. Особый институциональный характер местного самоуправления подчеркнут в положении ст. 12 Конституции РФ, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
- 10) созданы конституционные предпосылки для интеграции российского нрава с международным правовым пространством.
Развитие отрасли конституционного права на современном этане обусловило необходимость осуществления целого ряда важнейших задач, вытекающих из потребностей конституционного обновления. К их числу можно отнести:
- – принятие и обновление федеральных конституционных законов и федеральных законов в развитие и дополнение Конституции РФ;
- – формирование эффективного механизма охраны и защиты Конституции РФ, обеспечения конституционной законности, реализации конституционно-правовых норм и установления ответственности за их нарушение;
- – создание правовых гарантий реализации прав и свобод человека, формирование эффективного социального государства в новых условиях развития;
- – поиск законодательного решения отдельных противоречивых вопросов реализации принципа разделения властей;
- – устранение коллизий внутри федерального законодательства, а также между законодательством РФ и ее субъектов. Формирование действенных механизмов предотвращения и устранения коллизий и конфликтов между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Постепенное прекращение действия норм союзного законодательства;
- – совершенствование правовых основ местного самоуправления, создание дополнительных правовых гарантий, обеспечивающих надлежащее функционирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации;
- – расширение интеграции России с другими государствами – членами СНГ, формирование государственно-правовых структур в рамках ЕврАзЭС и ЕЛЭС, Союзного государства России и Беларуси, дальнейшее сближение с международным, в том числе европейским, сообществом.
Значительная часть из этих задач решается довольно успешно в современный период. Вместе с тем нельзя не отметить, что ряд из них были осуществлены не настолько своевременно и эффективно, как это ожидалось. Так, довольно медленно решалась стратегическая задача создания базовых, системообразующих федеральных конституционных законов и федеральных законов, необходимость принятия которых вытекает непосредственно из предписаний Конституции РФ. Следует отметить, что принятие федеральных конституционных законов растянулся более чем на десятилетие. Лишь в 2000–2002 гг. были приняты федеральные конституционные законы о государственных символах в Российской Федерации, порядке принятия Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта, о чрезвычайном положении и военном положении в Российской Федерации.
До сих пор не приняты предусмотренные Конституцией РФ федеральные конституционные законы о Конституционном Собрании и об изменении статуса субъекта РФ. Официальной властью не принимаются во внимание предложения ученых о принятии базовых федеральных законов о Президенте РФ и о Федеральном Собрании РФ и преобразовании их после соответствующих изменений в Конституции РФ в виде федеральных конституционных законов.
Неоправданно затянулся и процесс принятия важнейших федеральных законов в сфере прав и свобод, общественной власти, судебной защиты граждан и их участия в осуществлении правосудия. Так, начиная с 2000 г. на настоящее время растянулся процесс принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов о гражданстве Российской Федерации (2002 г.); правовом положении иностранных граждан (2002 г.); об альтернативной гражданской службе (2002 г.); о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании (2004 г.); о народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции (2000 г.); о третейских судах (2002 г.); об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации (2002 г.); об органах судейского сообщества в Российской Федерации (2002 г.); о присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации (2004 г.), о Дисциплинарном судебном присутствии (2009 г.); о судах общей юрисдикции в Российской Федерации (2011 г.); о Верховном Суде Российской Федерации (2014 г.) и др.
Анализ Министерством юстиции РФ проектов законов, вносимых федеральными органами исполнительной власти и Правительством РФ за период работы Государственной Думы второго созыва, показал, что в среднем около половины составляли законопроекты о внесении несущественных изменений и дополнений в действующее законодательство. Кроме того, федеральными органами исполнительной власти нередко предлагались законопроекты узковедомственной направленности, являющиеся неактуальными, неэкономичными и социально малозначимыми. Еще большая диверсификация законов, т.е. принятие их под мелкие, конкретные задачи, характерна для последующих лет.
Другая серьезная проблема конституционного развития, обозначившаяся в последнее десятилетие, – обеспечение соблюдения, исполнения и реализации Конституции РФ и федеральных законов. В законотворчестве целого ряда субъектов РФ обнаружились серьезные нарушения положений российской Конституции. С целью укрепления конституционной законности были предприняты ряд законодательных мер. Так, по инициативе Президента РФ были внесены изменения и дополнения Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми устанавливалась ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение Конституции РФ, федеральных законов (досрочный роспуск и досрочное отрешение от должности).
Другая мера, направленная на укрепление конституционной законности – учреждение Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 семи федеральных округов, охватывающих все пространство России, и назначение в них своих представителей наделенными полномочиями по контролю за реализацией органами государственной власти субъектов РФ основных направлений политики России, соблюдением и исполнением ими актов федеральных органов государственной власти. Деятельность полномочных представителей способствовала реальным процессам приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Их взаимодействие с судами, Генеральной прокуратурой РФ способствовало тому, что 4/5 из актов, выявленных как противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, были приведены в соответствие.
Еще одной важнейшей задачей конституционно-правового развития является стабилизация российского законодательства. Федеральное законотворчество современного периода отличается частым обновлением, внесением значительного числа поправок в действующие законы и иные нормативные правовые акты.
Высокой нестабильностью обладают российские законы в сфере организации и функционирования публичной власти. С 1991 г. по настоящее время в Российской Федерации было принято три федеральных закона о местном самоуправлении: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации"; Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Содержание последнего Закона многократно менялось (по состоянию на июль 2014 г. поправки вносились 96 раз). Трижды принимался Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации" (от 5 декабря 1995 г., 5 августа 2000 г., 3 декабря 2012 г.), последний из них уже несколько раз подвергнут неоднократным изменениям. Многочисленностью изменений отличаются федеральные законы, определяющие систему государственной власти субъектов РФ: в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" за период с 1999 по 2013 г. вносились поправки 92 раза. Неоднократно подвергались изменениям федеральные конституционные законы о судебной системе РФ 1996 г. и о Конституционном Суде РФ 1994 г., о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы ФС РФ 1994 г. и др.
Нестабильны по содержанию Федеральные законы в области прав человека и развития общественной власти, при этом внесение в них поправок не всегда реально улучшает правовой статус человека (от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"; от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"; от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; от 11 июля 2001 г. "О политических партиях"; от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"; Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 "О средствах массовой информации" и др.).
Сложившаяся ситуация свидетельствует о сохранении переходного характера российского права, отсутствии ясной концепции развития российского законодательства, необходимости его регулярной кодификации и систематизации. В условиях нестабильности органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не успевают адаптировать собственное правотворчество к федеральным законодательным изменениям, что в итоге осложняет достижение фундаментальных целей и задач конституционно-правового развития на всей территории России.
Ключевым критерием оценки развития конституционного права является уровень реализации либерально-демократической доктрины конституционализма, заложенной в основах конституционного строя Российской Федерации.
Конституционное развитие России и других стран с середины 1990-х гг. и в начале нового столетия происходило в условиях серьезных угроз и вызовов, связанных с ростом терроризма, транснациональной преступности; нарастанием конфронтации между культурами и религиями, усилением нелегальной миграции, масштабов экономического кризиса и пр. Это привело в итоге к тому, что заложенная в конституциях формула "демократия – права и свободы – свободная рыночная экономика" вступила во взаимодействие с другой триадой ключевых целей "эффективность власти – безопасность – государственное регулирование экономики". Перед государствами встала задача гармонизации механизмов реализации данных целей. Российский путь конституционного развития в этом направлении оказался противоречивым.
С середины 1990-х по 2000 г. эффективность власти (в западном варианте – это принципы good government) рассматривалась как синоним демократии, воплощения принципов разделения властей, субсидиарности как основы федерализма и местного самоуправления, повышения ответственности власти. Именно в этом духе принимались решения Конституционного Суда РФ. Например, была обозначена необходимость выборов населением высших должностных лиц субъектов РФ, реального функционирования принципов многопартийности, самостоятельности субъектов РФ и местного самоуправления и др. В то же время специфика развития России в 1990-х гг., выразившаяся в определенной дезинтеграции государственно-правового пространства, роста преступности, терроризма, экстремизма, сепаратизма, коррупции, нелегальной миграции и т.д., поставило во главу угла задачи укрепления вертикали власти, проведения реформы, направленной на повышение эффективности управления, в том числе совершенствование механизмов укрепления безопасности государства и общества. Нарастание актуальности этих проблем привело к тому, что с 2000 г. по настоящее время конституционно-правовое пространство Российского государства и общества было подвергнуто существенным преобразованиям.