Файл: Проблемы правового государства, сущность и тенденции его развития.pdf
Добавлен: 15.07.2023
Просмотров: 69
Скачиваний: 2
навести порядок в органах государственной власти, максимально укрепить ее вертикаль;
соединить ресурсы федеральной, региональной и местных властей;
создать полноценное Федеративное государство;
всемерно совершенствовать политическую систему общества и осуществлять строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности.
На первом этапе был разработан и принят федеральный пакет - пакет Федеральных законов. Была проведена реформа Совета Федерации. Создан Государственный Совет. Одним из наиболее важных решений для укрепления вертикали исполнительной власти было создание федеральных округов.
Упор на укрепление российской государственности, на строительстве эффективного государства был сделан не случайно. Президенту РФ Путину досталось в «наследство» государство, обремененное многими крайне негативными экономико-правовыми и государственно-правовыми характерными чертами, несущими в себе заряд непосредственной внутренней угрозы для России, для российской государственности.
В связи с этим никто не станет отрицать, что для страны, особенно такой большой, как Россия, смертельно опасно, когда ее регионы находятся чуть ли не в разных исторических эпохах. А именно такое положение сложилось к 2000 году. Губернаторы и президенты, сознание которых осталось советским, восприняли ликвидацию партийно-административной иерархии как полную свободу действий, как вседозволенность.
Издание нормативных актов без оглядки на федеральное законодательство; создание препятствий для перемещения товаров, услуг, капиталов; бесконтрольность в трате бюджетных средств; стремление управлять всем и вся (в том числе и частным сектором), вмешиваясь, не всегда бескорыстно, в деятельность экономических субъектов; откровенные политические спекуляции, наиболее популярная из которых кивание на Москву, которая виновата во всех бедах.
Из всего этого множества нарушений принципов правового государства наибольшую опасность представляет собой правовой сепаратизм. Под правовым сепаратизмом понимается фаза дезинтеграции, характеризующаяся открытым противостоянием регионов единому правовому пространству; их стремление к полному государственно-правовому обособлению. Характеризуя это положение, Президент РФ В. Путин отмечал, что 25% всех законодательных актов субъектов Федерации находилось в противоречии с Конституцией России и с федеральным законодательством. «Во многих Конституциях, уставах субъектов Федерации мы могли найти все, что угодно, - констатирует далее Президент РФ В. Путин, - и международную правосубъектность, и чуть ли не собственные вооруженные силы. Не было только одного - что та или иная административно-территориальная является субъектом Российской Федерации». Это умозаключение Президента РФ В. Путина подтверждается, прежде всего, анализом Конституций соответствующих 21 республик в составе РФ (см. Приложение 1).
Обеспокоенность вызывает законодательная практика субъектов РФ по вопросам обеспечения безопасности государства. При этом основной причиной проявления подобного правового сепаратизма являются отдельные неточности и противоречия, заложенные в федеральную Конституцию России. Так, статьей 71 Конституции РФ в п. «м» закрепляет исключительное право РФ по вопросам безопасности.
Меры по обеспечению безопасности государства должно принимать Правительство РФ. Если обеспечение государственной безопасности - исключительное право РФ, то и кадровые вопросы должно решать оно. В итоге в ряде субъектов приняты законы о безопасности, созданы даже министерства и ведомства по вопросам безопасности, что является прямым нарушением Конституции РФ и федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности Российской Федерации», не допускающих их двойного подчинения.
В нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации содержатся положения о назначении на должность и освобождения от должности руководителей территориальных органов безопасности, что нарушает принципы и правовые нормы, регулирующие кадровые вопросы в системе органов Федеральной службы безопасности.
Дела до последнего времени обстояли неблагополучно. Так, в соответствии с данными Департамента правовой информации Минюста РФ, с июля 1995 г. по июль 1998 г. В Министерство юстиции РФ поступило более 65 тысяч всевозможных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов РФ. Из них более 33 тысяч были с существенными нарушениями. По этим актам дано 1954 заключения о несоответствии нормативных актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам.
По данным Минюста ныне более 80% правовых актов субъектов Федерации соответствуют Конституции и законодательству РФ. Вместе с тем, Минюст одновременно подготовил предложение о необходимости внесения Президентов РФ предупреждений законодательным органам 23 субъектов РФ, которые не привели в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством свои Конституции или уставы.
Доктор юридических наук М.В. Столяров выступает за развитие института договорных отношений между Центром и субъектами РФ, рассматривая его даже в качестве «важного феномена федерации». С такой оценкой трудно согласиться. Думается, что скорее правы доктор юридических наук, профессор В. Баранов и заслуженный деятель науки РФ И. Лапшин, когда пишут, что тенденция развития договорных форм регулирования подрывают государственный суверенитет Российской Федерации. Так, отказ от признания основ конституционного строя и принципов федерального устройства России и создание собственной модели отличает в первую очередь конституционное законодательство Татарстана и Башкортостана. Действующие Конституции этих республик закрепляют, по сути, конфедеративный способ связей. Республика рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения с Федерацией путем делегирования ей предметов ведения и полномочий на основе договора (но институт делегирования не предусматривает Конституция РФ). Договору с федеральными органами государственной власти отдается приоритет перед федеральными законами и Конституцией России.
Особо следует обратить внимание на определение в договорах статуса Татарстана и Башкортостана. Так, Республика Татарстан объявляется государством, объединенным с РФ, а Башкортостан - суверенным государством. Таким образом, в нарушение Конституции РФ создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти государственного суверенитета республики, являющейся субъектом РФ, что является грубым нарушением Основного закона РФ.
Этим серьезным вопросом был вынужден заняться Государственный Совет РФ. Он создал специальную рабочую группу под руководством Президента Татарстана Минтимера Шаймиева. Эта группа разработала соответствующую концепцию, которая получила название «договорного федерализма». Официальные заключения по концепции дали комитеты Госдумы и Совета Федерации, всех федеральных округов, ряда институтов.
Идет сложная многоплановая борьба за определение путей дальнейшего развития российского федерализма - основы российской государственности. Вопрос пока остается открытым.
Именно правонарушающая практика договоров и соглашений, т.е. «договорный федерализм» и сопутствующий ему правовой сепаратизм послужили одной из главных причин радикального подхода к реформе власти со стороны нового президента России. За 16 прошедших лет была ликвидирована командно-административная система. Однако, вместо нее не была создана реальная работоспособная правовая система. Это стало самым отягощающим фактором российской государственности. Именно здесь кроются причины неудач, болезненности наших экономических преобразований, отталкивающего образа самой власти. Оказалось, что просто заявить о правовом государстве слишком мало для того, чтобы его принципы стали действовать эффективно.
Решение Президента РФ, принятое в мае 2000 года о создании семи федеральных округов, преследовало цель более эффективного управления субъектами Федерации, объединенным таким образом под единым управлением: федеральный центр, отвечающий за общегосударственные задачи, должен иметь подчиняющиеся исключительно ему органы и подразделения.
В каждый округ был назначен полномочный представитель Президента РФ, в компетенцию которого входит значительный круг вопросов, касающихся управления соответствующим федеральным округом. Кроме того, в каждом федеральном округе отныне стал действовать и представитель Генеральной прокуратуры РФ на уровне заместителя Генерального прокурора РФ с целью более эффективного надзора за соблюдением законности в данном регионе.
Результаты не заставили себя долго ждать. Укрепилась вертикаль власти, был положен конец правовому сепаратизму, удалось добиться правовой дисциплины.
«Сегодня уже можно сказать, - констатировал Президент РФ В. Путин Федеральному собранию РФ, - период расползания государственности - позади. Дезинтеграция государства... - остановлена».
Полномочные представители работают в плане анализа и выработки предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами. Идет кропотливая работа по формированию единого правового пространства, и на этой базе возникает возможность для более динамичного развития в других сферах.
Делая вывод по вопросу «договорного федерализма», попыток правового сепаратизма, следует, наряду с изложенными проблемами, отметить и определенные плюсы. О них четко высказался Президент РФ В. Путин: «Почувствовавшие реальную самостоятельность регионы в период российского всеобщего бедлама, тем не менее, и государство сохранили, и народ накормили. Хотя были реальные шансы потерять, по крайней мере, первое».
Закон «О порядке формирования Совета Федерации» от 19 июля 2000 года. В Совет Федерации входят теперь по два представителя от каждого субъекта Федерации: от законодательного и исполнительного органов власти. Это дешевле, конечно, чем избирать сенаторов демократическим путем, как в США или в других развитых странах. Однако проблемы остались, поэтому и критика закономерна. Так, политолог В. Никонов считает, что «новый состав Совета Федерации может не очень обрадовать Кремль, поскольку в Верхней палате будут, прежде всего, представители местных интересов и, коль скоро их можно будет в любой момент отозвать, им суждено находиться на коротком поводке, прежде всего, у региональной элиты, а не у Кремля». Ему вторит депутат Госдумы Владимир Рыжков. В результате нынешней реформы власти, считает он, «мы получим сенаторов, которые будут на постоянной основе бездельничать, потому что (в верхней палате) нечего будет делать постоянно».
Нередко, что правовую государственность подрывают и сами законодатели. Так было с законопроектом, принятым в январе 2001 года Государственной Думой и уточняющим, сколько сроков можно быть руководителем исполнительной власти субъекта Федерации. Кажется, вопрос был предельно ясен. Федеральный закон, принятый в октябре 1999 года ограничил пребывание губернатора двумя сроками. Решение вполне демократическое. Однако оно вступило в противоречие, с одной стороны, с претензиями губернаторов оставаться на своем посту хоть до конца жизни, с другой - с желанием центра продолжать работать с руководителями, которым можно доверять. И появился законопроект, уточняющий начало отсчета - 6 октября 1999 года, если ограничения в два срока не были предусмотрены прежде уставами субъектов Федерации.
В мае 2001 года Госдума отняла у губернаторов и президентов третий срок, правда, в мягкой форме. Так, депутаты 370 голосами предпочли вариант Бориса Надеждина, который предложил с читать началом срока для руководителей территорий, где прежде не было в уставах ограничений по сроку, избрание после 19 октября 1999 года. Характерно, что этот закон был принят в первом чтении конституционным большинством. Под действие закона подпали девять руководителей субъектов Федерации (вместо прежних 69), за которыми проект Б. Надеждина оставляет право идти на новый срок, несмотря на уже отработанные два: Кирсам Илюмжинов (Калмыкия), Валерий Коков (Кабардино-Балкария), Юрий Лужков (Москва), Владимир Платов (Тверская область), Михаил Пруска( (Новгородская область), Валерий Сердюков (Ленинградская область), Юрий Спиридонов (Коми), Игорь Фархутдинов (Сахалинская область) и Минтимер Шаймиев (Татарстан). Часть этих «избранных» уже воспользовалась своим законным правом...
Кстати, в связи с этим последним законом необходимо кратко сказать и о качестве законов, принимаемых Государственной Думой в целом. В цивилизованных странах не менее 70% законопроектов готовит правительство страны. Это - аксиома. Правительство детально прорабатывает каждый законопроект. У нас же, к сожалению, в целом, качество законов желает много лучшего. Как свидетельствует опрос фонда «Общественное мнение», 49% россиян недовольны действующими законами, удовлетворены ими всего 28%.
Законы, как известно, являются несущей конструкцией и служат системообразующим фактором правовой системы страны. Однако в последнее время в нашей стране наблюдается определенная девальвация законов.
Возникает вопрос: правомерно ли принятие субъектами РФ конституционных законов.
Думается, на этот вопрос надо ответить отрицательно, поскольку у субъектов РФ (кроме республик) нет своих конституций. Есть, конечно, уставы, но это все же не Конституции, поэтому адекватных конституционных законов они не могут принимать. Это подрывает и принцип равноправия субъектов РФ, который получил закрепление в действующей Конституции РФ (ч. 4 ст. 5). И, наконец, вряд ли следует субъектам РФ копировать федеральную систему законодательства. Как известно, конституционные законы являются продолжением действия Конституции, непосредственно примыкают к ней и предназначены для целостного регулирования основополагающих государственно-правовых институтов (референдума, избирательного права, гражданства и др.).
Таким образом, можно сделать вывод, что принятие законов в ранге конституционных является исключительным полномочием федеральных законотворческих органов.