Файл: Вестник кгу 1, 2018.pdf

Вестник КГУ № 1, 2018
209
П
ринято считать, что вопросы организа- ции местного самоуправления, по ко- торым субъект Российской Федерации осуществляет правовое регулирование, можно рас- сматривать с точки зрения территориальных, орга- низационных и компетенционных основ местного самоуправления. При этом количество регулируе- мых субъектом Российской Федерации вопросов организации местного самоуправления зависит от сложившегося правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления на разных этапах развития местного самоуправле- ния в России.
Так, по вопросам территориальной организа- ции местного самоуправления ранее действовав- ший Федеральный закон от 28 августа 1995 года
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» (далее – Закон № 154-ФЗ) наделял субъек- ты Российской Федерации правом устанавливать своими законами территории муниципальных об- разований, наименования муниципальных образо- ваний, а также порядок их образования, объедине- ния, преобразования, упразднения, установления и изменения их границ (часть 1 статьи 12, часть 3 статьи 13 Закона № 154-ФЗ).
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде- рации» (далее – Закон № 131-ФЗ) полномочий у субъекта Российской Федерации по определе- нию вышеуказанного порядка в рамках террито- риальной организации местного самоуправления нет, устанавливать и изменять границы муници- пальных образований и наделять их соответству- ющим статусом субъект Российской Федерации
УДК 342.553
Калянова Юлия Геннадьевна
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
(Нижегородский институт управления)
Liberty-89@mail.ru
ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОПРОСАМ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
ВОЗМОЖНОСТИ И ОГРАНИЧЕНИЯ
Вопросы организации местного самоуправления в современной России по-прежнему являются актуальными для
исследования как среди представителей научного сообщества, так и среди практических работников. В связи с су-
щественными изменениями законодательства, которыми ознаменован новый этап муниципального строитель-
ства, все чаще встречаются мнения о неоправданном повышении роли субъекта Российской Федерации в вопросах
организации местного самоуправления. Федеральный законодатель предоставил субъекту Российской Федерации
значительное усмотрение при решении этих вопросов, что вызывает у авторов сомнение в конституционности
внесенных нормативных изменений. В этой связи представляется целесообразным обратиться к вопросу, насколь-
ко сильно повышена роль субъекта Российской Федерации и каковы его возможности при реализации им полномочий
по вопросам организации местного самоуправления в контексте реформирования последнего. В статье проводится
сравнительный анализ полномочий субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправ-
ления, оценивается степень правового регулирования данных вопросов. Делаются выводы о возможностях и ограни-
чениях субъекта Российской Федерации при реализации им рассматриваемых полномочий.
Ключевые слова: полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, местное само-
управление, организация местного самоуправления, правовое регулирование, субъект Российской Федерации.
вправе при соблюдении уже установленных зако- ном требований. При этом нормы содержат в себе определенные условия, которые необходимо со- блюдать при регулировании законами субъектов
Российской Федерации вопросов территориальной организации местного самоуправления на своей территории. Например, при установлении и изме- нении границ муниципальных образований законы субъектов Российской Федерации должны содер- жать перечень входящих в состав муниципальных образований населенных пунктов, а при преобра- зовании муниципальных образований необходимо соблюдать порядок, который установлен Законом
№ 131-ФЗ.
После внесения существенных изменений на федеральном уровне осуществление местно- го самоуправления стало возможным в пределах образованных двух новых видов муниципаль- ных образований (городские округа с внутриго- родским делением и внутригородские районы).
Субъекту Российской Федерации по аналогии с ранее установленным порядком в отношении других видов муниципальных образований было предоставлено право своим законом наделять му- ниципальные образования статусом городского округа с внутригородским делением и внутриго- родского района. По мнению И.В. Бабичева, «за- конодатель дал в руки правоприменителю новый и эффективный инструмент для муниципального строительства» [1, с. 48]. Однако таким правом на сегодняшний день в Российской Федерации воспользовались только три субъекта Российской
Федерации, образовав городские округа с внутри- городским делением (города Махачкала, Самара,
Челябинск) [2]. С высокой долей уверенности мож- но говорить, что такие виды муниципальных обра-
© Калянова Ю.Г., 2018
Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления...

Вестник КГУ № 1, 2018
210
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
зований «не приглянулись» субъектам Российской
Федерации. Ключевым остается вопрос эффектив- ности в его реализации. Например, при образо- вании внутригородских районов органы государ- ственной власти субъектов Российской Федерации столкнулись с рядом противоречий и проблем по- сле юридического оформления соответствующих процедур(принятия законов, проведения выборов, формирования органов местного самоуправления).
К основным моментам можно отнести: разграни- чение полномочий по решению вопросов местно- го значения между городом и внут ригородским районом, разграничение муниципального имуще- ства [3, с. 69]. Очевидно, чтобы данный инстру- мент заработал более эффективно (сложившиеся исторически внутригородские районы существуют и в других субъектах Российской Федерации, на- пример в Нижегородской области), требуется его совершенствование.
В вопросах компетенции органов местного са- моуправления Закон № 154-ФЗ фиксировал, что законами субъектов Российской Федерации опре- деляются вопросы местного значения (часть 2 статьи 6). Кроме того, органы местного самоу- правления наделялись отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации. При этом обя- зательным условием являлась передача органам местного самоуправления материальных и финан- совых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.
Законом № 131-ФЗ был изменен подход в опре- делении компетенции органов местного само- управления и полномочий субъекта Российской
Федерации в данном направлении. До 2014 года установленные перечни вопросов местного значе- ния не могли быть изменены без внесения изме- нений непосредственно федеральными законами.
После реформирования местного самоуправления в 2014 году Законом № 131-ФЗ было установлено исключение из общих правил, и теперь перечень вопросов местного значения может определять субъект Российской Федерации. Отметим, ранее вопросы местного значения определялись устава- ми муниципальных образований.
Анализируя предоставленные полномочия субъекту Российской Федерации в этой части, можно наблюдать, что устанавливать вопро- сы местного значения они могут только из числа уже определенных Законом № 131-ФЗ. Например, федеральный правовой акт разрешает субъекту
Российской Федерации отнести вопросы местно- го значения городских поселений к компетенции сельских поселений, но уже из определенного перечня (часть 3 статьи 14); разрешает субъекту
Российской Федерации устанавливать дополни- тельные вопросы местного значения для городских округов с внутригородским делением, но из чис- ла уже установленных Законом № 131-ФЗ вопро- сов местного значения городских округов (часть 3 статьи 16, часть 2 статьи 16.2).
Отдельно следует обратить внимание на введен- ный институт перераспределения полномочий. За- кон № 131-ФЗ предоставил субъектам Российской
Федерации право своими законами перераспреде- лять полномочия между органами местного само- управления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой возмож- ности у субъекта Российской Федерации в рамках
Закона № 154-ФЗ не было. Но если рассматривать данный институт с точки зрения реализации субъ- ектом Российской Федерации этого права, то Закон
№ 131-ФЗ прямо указал, что перераспределение может осуществляться опять же за исключением ряда полномочий органов местного самоуправле- ния и только в случаях, установленных федераль- ными законами. Иными словами, перераспреде- ление допускается только в том случае, если это напрямую установлено в соответствующем специ- альном федеральном законе. Сам же Закон № 131-
ФЗ по общему правилу допускает перераспределе- ние полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако практика показала, что установленные специаль- ными федеральными законами полномочия орга- нов местного самоуправления в той или иной сфере правоотношений гораздо шире и не всегда соотно- сятся с вопросами местного значения.
Субъекты Российской Федерации позволя- ли себе перераспределять полномочия не только в рамках вопросов местного значения, но и в части передаваемых государственных полномочий, как это было сделано, в частности, в Самарской обла- сти [4]. К тому же установленное Законом № 131-
ФЗ соотношение срока перераспределяемых пол- номочий со сроком полномочий законодательного
(представительного) органа государственной вла- сти субъекта Российской Федерации не приводит к статичности в правовом регулировании перерас- пределяемых правоотношений. Например, в Ни- жегородской области с момента принятия регио- нального закона о перераспределении полномочий изменения вносились 5 раз, из них в трех случаях изменения касались уточнения перераспределя- емых полномочий, и в двух случаях было пере- распределение с одного уровня публичной власти к другому [5].
В данном случае установленные федеральные нормы не ограничивают полномочия субъекта Рос- сийской Федерации, но в то же время предостав- ленные возможности сложно реализовать и приме- нять на практике из-за отсутствия на сегодняшний день четкого разграничения предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти. На то, что необходимо проводить инвента- ризацию полномочий, указывалось и в итоговых документах федеральных органов государствен-

Вестник КГУ № 1, 2018
211
ной власти Российской Федерации [6, c. 71]. Одна- ко такая работа пока не выполнена. Ее необходимо начать именно с местного уровня власти, освобо- див муниципалитеты от тех вопросов и полномо- чий, которые местному самоуправлению не свой- ственны. Например, при сегодняшнем правовом регулировании непонятно, в какой степени органа- ми местного самоуправления должны быть созда- ны условия для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культу- ры, как органы местного самоуправления должны участвовать в организации деятельности по сбо- ру и транспортированию отходов? Во избежание двусмысленного толкования, правовой неопре- деленности и уклонения органов местного само- управления от ответственности, вопросы должны носить конкретное содержание. Пожалуй, только в таком случае не придется вводить новые правовые институты для исполнения решений на местном уровне, поскольку будет выстроена не только чет- кая система разграничения полномочий, но и опре- делена сфера ответственности за его реализацию.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями яв- ляется одной из востребованных форм реализации предоставленных полномочий субъекту Россий- ской Федерации в рамках организации местного самоуправления. Наиболее часто в числе делеги- руемых органам местного самоуправления полно- мочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации оказываются полномочия в сфере опеки и попечительства, полномочия по созданию и обеспечению деятельности админи- стративных комиссий, комиссий по делам несовер- шеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, по отлову и содержанию безнадзорных домашних живот- ных. Однако стоит отметить, что если раньше За- кон № 154-ФЗ предусматривал только одно усло- вие при наделении отдельными государственными полномочиями – это передача необходимых мате- риальных и финансовых средств, то действующий
Закон определяет целый ряд требований, которые необходимо соблюдать при принятии соответству- ющего регионального акта.
Кроме того, если раньше ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий несли как органы местного само- управления, так и должностные лица, то теперь ответственность налагается только на органы местного самоуправления. При этом стоит от- метить, что в обоих случаях существуют ограни- чения ответственности: указанные органы несут ответственность за осуществление полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных и финансовых средств. И при определении зако- ном порядка контроля за осуществлением отдель- ных государственных полномочий субъектом Рос- сийской Федерации, региональному законодателю приходится учитывать уже установленный поря- док в рамках государственного контроля (часть 3 статьи 21). Фактически при всестороннем регули- ровании данного вопроса на федеральном уровне законы субъектов Российской Федерации выступа- ют неким звеном в этом механизме.
Особое внимание следует уделить полномочи- ям субъектов Российской Федерации по вопросам структуры органов местного самоуправления и их формирования.
В Законе № 154-ФЗ предусматривались пол- номочия субъектов Российской Федерации по определению наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (кроме представительных орга- нов и выборных должностных лиц). У субъекта
Российской Федерации было право определять порядок формирования органов местного само- управления, их компетенцию, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятель- ности органов и должностных лиц местного са- моуправления (статья 17), статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы- борного должностного лица местного самоуправ- ления, определять гарантии, связанные с пре- быванием на этих должностях (статья 18). Также к полномочиям субъекта Российской Федерации относилось определение порядка реализации полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в отдельных поселениях (статьи 15 и 24). Иными словами, субъекту Российской Федерации предо- ставлялись широкие возможности в правовом регулировании вопросов организации местного самоуправлении. По большому счету, субъект Рос- сийской Федерации имел возможность отразить все представленные ему полномочия в региональ- ном законе о местном самоуправлении.
Закон № 131-ФЗ изменил подход к вопросам структуры органов местного самоуправления, по- рядку их формирования и регламентировал боль- шинство этих вопросов. До 2014 года задача по реализации данных позиций ставилась непосред- ственно перед органами местного самоуправления путем конкретизации федеральных норм в уставах муниципальных образований, тем самым исклю- чая из перечня регионы субъектов правового ре- гулирования. В 2014 году подход к вопросам ор- ганизации местного самоуправления был изменен.
Такие вопросы, как порядок формирования, полно- мочия, срок полномочий, подотчетность, подкон- трольность органов местного самоуправления, те- перь должны быть закреплены законами субъекта
Российской Федерации.
На первый взгляд, все свидетельствует о том, что полномочия субъектов Российской Федерации по формированию органов местного самоуправ-
Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления...

Вестник КГУ № 1, 2018
212
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ления расширены.Однако при реализации предо- ставленного субъекту Российской Федерации полномочия необходимо учитывать некоторые осо- бенности, которые отражены в Законе № 131-ФЗ.
Например, при определении численности депута- тов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородско- го района необходимо исходить из численности депутатов представительного органа поселения, городского округа. При определении нормы пред- ставительства внутригородского района эта норма представительства не может превышать одну треть состава представительного органа указанного го- родского округа. Такие правила подтверждают зна- чение установленной в статье 6 Закона № 131-ФЗ нормы, согласно которой правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления осуществляется только в случаях и порядке, уста- новленном федеральным законом.
Таким образом, в отличие от Закона
№ 154-ФЗ, Закон № 131-ФЗ содержит в себе
«жесткие»ограничения в правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления, относящихся к полномочиям субъекта Россий- ской Федерации, и определяет разрешительную компетенцию. Реализация данных полномочий ограничена федеральным законодательством, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления. Пределы полномочий субъектов Российской Федерации были обозначе- ны Конституционным судом Российской Федера- ции в 2015 году после реализации субъектами Рос- сийской Федерации муниципальной реформы на региональном уровне [7]. Смысл позиции Консти- туционного суда России сводится к тому, что при реализации полномочий по определению тех или иных способов формирования органов местного самоуправления субъект Российской Федерации вправе осуществлять лишь вторичное, произво- дное регулирование в этой сфере, поскольку этот вопрос относится к общим принципам организа- ции местного самоуправления, прерогатива в ре- гулировании которого принадлежит федеральному законодателю. В результате более половины субъ- ектов Российской Федерации были вынуждены скорректировать свои региональные акты в сфере организации местного самоуправления [2].
Таким образом, можно констатировать, что, не- смотря на предоставленные полномочия субъекту
Российской Федерации, существуют важные огра- ничения, которые заложены непосредственно в За- коне № 131-ФЗ. Реализация полномочий субъектов
Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления возможна только в рам- ках предусмотренных правовых предписаний на федеральном уровне. Полномочия, которые предо- ставлены субъектам Российской Федерации, сво- дятся к принятию специальных тематических зако- нов (например, о преобразовании, о наименованиях органов местного самоуправления, о наделении отдельными государственными полномочиями).
Такие полномочия выполняют преимуществен- но вспомогательную роль по отношению к феде- ральному законодательству о местном самоуправ- лении. Выступать регуляторами в данной сфере правоотношений они могут только по вопросам, не получившим содержательного выражения в феде- ральном законе. Анализ положений Закона № 131-
ФЗ показывает, что таких вопросов практически не осталось (часть 7 статьи 7, часть 3 статьи 10, часть 1 статьи 20, часть 3 статьи 23, абзац 5 части 5 статьи 34, часть 2 статьи 35.1, часть 7.2 статьи 40, часть 1 статьи 43.1, часть 2 статьи 63.1). В целом представляется целесообразным предоставить воз- можность регионам осуществлять не второстепен- ное, а конкретизирующее правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, исходя из исторических и местных традиций, сло- жившихся на соответствующей территории.
Библиографический список
1. Бабичев И.В. Городские округа с внутриго- родским делением и внутригородские р айоны: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 3. – С. 43–48.
2. Информационно-аналитические материа- лы о развитии системы местного самоуправления в Рос сийской Федерации (данные за 2016 г.– на- чало 2017 г.) [Электронный ресурс]. – Режим до- ступа: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring- razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya(дата обращения: 01.09.2017).
3. Ильиных А.В. Городской округ с внутриго- родским делением и внутригородские районы: осо бенности создания и первые итоги существова- ния (опыт Челябинска) // Конституционное и му- ниципальное право. – 2016. – № 7. – С. 67–70.
4. О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сфе- рах градостроительной деятель ности и рекламы на территории Самарской области: закон Самар- ской области от 29 декабря 2014 года № 134-ГД //
Официальный интернет-портал правовой инфор- мации. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru,04.01.2015 (дата обраще- ния: 01.09.2017).
5. О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муни- ципальных образований Нижегородской области и органами государств енной власти Нижегородской области: закон Нижегородской области от 23 дека- бря 2014 г. № 197-З (в ред. от 26 декабря 2017 г.
№ 190-З) // КонсультантПлюс: справочно-правовая

Вестник КГУ № 1, 2018
213
система. [Электронный ресурс]. – Доступ из спра- вочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Рос сийское законодательство: 20 лет раз- вития в русле новой Конституции Россий- ской Федерации: отчет / отв. ред. А.А. Клишас,
В.Н. Плигин. – М., 2013. – С. 71. [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://szrf.km.duma.
g o v. r u / u p l o a d / s i t e 5 3 / O t c h e t _ R o s s i y s k o e _
zakonodatelstvo_20_let_razvitiya_v_rusle_novoy_
Konstitucii_Rossiyskoy_Federacii.pdf.
7. По делу о проверке конституционности ча- стей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36
Федерального закона «Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской
Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Ирк утской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: поста- новление Конституционного суда РФ от 1 декабря
2015 г. № 30-П // КонсультантПлюс: справочно-пра- вовая система. [Электронный ресурс]. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
References
1. Babichev I.V. Gorodskie okruga s vnutrigorodskim deleniem i vnutrigorodskie rajony: novye yuridicheskie konstrukcii kak vozmozhnyj instrument razvitiya mestnogo samoupravleniya na sootvetstvuyushchih territoriyah // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. – 2015. – № 3. – S. 43–48.
2. Informacionno-analiticheskie materialy o razvitii sistemy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii (dannye za 2016 g.– nachalo
2017 g.) [EHlektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring- razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya(data obrashcheniya: 01.09.2017).
3. Il'inyh A.V. Gorodskoj okrug s vnutrigorodskim deleniem i vnutrigorodskie rajony: osobennosti sozdaniya i pervye itogi sushchestvovaniya (opyt
CHelyabinska) // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. – 2016. – № 7. – S. 67–70.
4. O pereraspredelenii polnomochij mezhdu organami mestnogo samoupravleniya i organami gosudarstvennoj vlasti Samarskoj oblastivsferah gradostroitel'noj deyatel'nosti i reklamy na territorii
Samarskoj oblasti: zakon Samarskoj oblasti ot
29 dekabrya 2014 goda № 134-GD // Ofi cial'nyj internet-portal pravovoj informacii. [EHlektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://www.pravo.gov.
ru,04.01.2015 (data obrashcheniya: 01.09.2017).
5. O pereraspredelenii otdel'nyh polnomochij mezhdu organami mestnogo samoupravleniya municipal'nyh obrazovanij Nizhegorodskoj oblasti i organami gosudarstvennoj vlasti Nizhegorodskoj oblasti: zakon Nizhegorodskoj oblasti ot 23 dekabrya
2014 g. № 197-Z (v red. ot 26 dekabrya 2017 g. № 190-
Z) // Konsul'tantPlyus: spravochno-pravovaya sistema.
[EHlektronnyj resurs]. – Dostup iz spravochno- pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».
6. Rossijskoe zakonodatel'stvo: 20 let razvitiya v rusle novoj Konstitucii Rossijskoj Federacii: otchet / otv. red. A.A. Klishas, V.N. Pligin. – M., 2013. – S. 71.
[EHlektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://szrf.
km.duma.gov.ru/upload/site53/Otchet_Rossiyskoe_
zakonodatelstvo_20_let_razvitiya_v_rusle_novoy_
Konstitucii_Rossiyskoy_Federacii.pdf.
7. Po delu o proverke konstitucionnosti chastej 4,
5 i 5.1 stat'i 35, chastej 2 i 3.1 stat'i 36 Federal'nogo zakona «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» i chasti 1.1 stat'i 3 Zakona Irkutskoj oblasti «Ob otdel'nyh voprosah formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya municipal'nyh obrazovanij Irkutskoj oblasti» v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoj Dumy: postanovlenie Konstitucionnogo suda RF ot 1 dekabrya
2015 g. № 30-P // Konsul'tantPlyus: spravochno- pravovaya sistema. [EHlektronnyj resurs]. – Dostup iz spravochno-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».
Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления...