Файл: Российской Федерации 2, хотя часть из представленных документов уже утратили силу.pdf

88
Российская система национальной безопасности формировалась и развивалась параллельно с теми изменениями, которые происходили в развитии российского общества и государства под влиянием внутренних и внешних угроз на протяжении всего периода от провозглашения независимости России до настоящего времени, отражая при этом эволюцию взглядов на под- ходы к решению вопросов обеспечения безопасности личности, общества и государства [1].
Основные нормативные документы, регламентирующие деятельность в сфере националь- ной безопасности, действующие в настоящее время, приведены на сайте Совета Безопасности
Российской Федерации [2], хотя часть из представленных документов уже утратили силу
(например, Закон Российской Федерации о безопасности от 5 марта 1992 г. № 2446-I), а часть не актуализированы (например, вместо принятой и действующей «Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г.» значится ее проект, представ- ленный на обсуждение).
В таблице приведена периодизация формирования и развития национальной безопасности
Российской Федерации с выделением четырех основных этапов, которые, на наш взгляд, отра- жают сущностные особенности соответствующих периодов становления российской системы национальной безопасности.
Первый этап развития национальной безопасности России можно обозначить в период с
1991–1996 гг.: от момента появления независимого государства «Российская Федерация» и, соответственно, проблемы безопасности России, до конца 1996 г., когда началось формирова- ние системного представления о концептуальных основах национальной безопасности Рос- сийской Федерации.
Этот начальный период имеет исключительное значение для становления российской мо- дели национальной безопасности, так как именно в эти годы были сформированы законода- тельные основы обеспечения безопасности в России. В марте 1992 г. был принят Закон Рос- сийской Федерации № 2446-I о безопасности, который действовал с изменениями и дополне- ниями до конца 2010 г. Первый российский Закон о безопасности связал безопасность с состо- янием защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внут- ренних и внешних угроз [3], хотя при этом сам термин «национальная безопасность» в законе еще не употребляется, но по смыслу состояние защищенности интересов личности, общества и государства подразумевало национальную безопасность. В Законе о безопасности 1992 г. указывалось, что достижение безопасности обеспечивается проведением единой государ-
КИЙКО М.Ю.
ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статие представлена периодизаеия формирования и развития наеионалиной безопасности Российской
Федераеии с выделением жетырех основных этапов, которые отражайт сущностные особенности соот-
ветствуйщих периодов становления российской системы наеионалиной безопасности в проеессе соеиалино-
экономижеских трансформаеий, жто знажителино дополняет имейщиеся знания в этой области.
Ключевые слова:
наеионалиная безопасности, государственное управление, соеиалино-экономижеская
трансформаеия, современная парадигма.
KIYKO M.YU.
EVOLUTION OF THE RUSSIAN SYSTEM OF NATIONAL SAFETY:
HISTORICAL-LEGAL ASPECT
The article shows periods of formation and development of the national safety of the Russian Federation specifying
four main stages that reflects the essential qualities of the corresponding periods of the establishment of the Russian
system of national safety in the process of social-economic transformations which significantly adds to the existing
knowledge in this field.
Keywords:
national safety, state administration, social-economical transformation, a modern paradigm.

№2 , 20 14
www.rppe.ru
89
ственной политики с помощью системы мер экономического, политического, организационно- го и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства [3].
Этапы развития национальной безопасности России
Основные характеристики
Основные документы
I этап
1991–1996 гг.
Формируются законодательные основы безопасно- сти.
Приоритетное внимание вопросам восстановления и подъема российской экономики.
В центре внимания внутренние проблемы.
Особое значение имеет вопрос регионального устройства федеративного государства, преодоление сепаратистских настроений.
Сохранение государственного централизованного подхода к решению большинства внутренних про- блем, в т. ч. и проблем безопасности.
Все документы принимаются для решения существу- ющих проблем, урегулирования текущей ситуации.
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I о безопасности (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декаб- ря 1993 г.).
Государственная стратегия экономической безопасности
Российской Федерации (Основные положения) — одобрена
Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608.
Основные положения региональной политики в Российской
Федерации (утверждены Указом Президента
Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803).
Концепция государственной национальной политики Россий- ской Федерации (Утверждена Указом Президента Россий- ской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909).
Основы пограничной политики
Российской Федерации (утверждены Президентом Россий- ской Федерации 5 октября 1996 г.).
II этап
1997–1999 гг.
Сформированы концептуальные основы государ- ственной политики обеспечения в стране безопасно- сти личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности общества, хотя главная угроза все еще связывается с состоянием экономики.
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I о безопасности (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декаб- ря 1993 г.).
Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ о борьбе с терроризмом.
Концепция национальной безопасности Российской Федера- ции (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300).
III этап
2000–2008 гг.
Стратегическая направленность мер по обеспечению национальной безопасности личности, общества и государства.
Скорректирована Концепция национальной безопас- ности Российской Федерации.
Принята Концепция долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации до
2020 г.
Отражено значение глобальных внешних угроз соци- ально-экономическому развитию страны и нацио- нальной безопасности России.
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I о безопасности (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декаб- ря 1993 г.).
Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ о борьбе с терроризмом (с изменениями от 7 августа 2000 г., 21 ноября
2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.). Концепция наци- ональной безопасности Российской Федерации (утверждена
Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря
1997 г. № 1300) — в редакции Указа Президента Российской
Федерации от 10 января 2000 г. № 24.
Концепция долгосрочного социально-экономического разви- тия Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662- р).
IV этап 2009 г.– настоящее время
Стратегический характер принимаемых решений по реализации мер национальной безопасности России.
Принятие нового Закона о безопасности.
Принятие Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., отразившей появление новых вызовов и угроз.
Разработка доктрин и стратегий по отдельным направлениям национальной безопасности, которые конкретизируют и дополняют Стратегию националь- ной безопасности.
Сохранение преемственности базовых положений
Концепции и их развитие в Стратегии национальной безопасности РФ.
Концепция долгосрочного социально-экономического разви- тия Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р в редакции распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 г.
№ 1121-р).
Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ о безопасности.
Стратегия национальной безопасности Российской Федера- ции до 2020 г. (Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая
2009 г. № 537).
Военная доктрина Российской Федерации (Утверждена Ука- зом Президента РФ от 05.02.2010 г. № 146).
Доктрина продовольственной безопасности Российской Фе- дерации (Утверждена Указом Президента Российской Феде- рации от 30 января 2010 года № 120).
Стратегия государственной антинаркотической политики
Российской Федерации до 2020 г. (утверждена Указом Пре- зидента РФ № 690 от 09.06.2010 г.).

90
www.rppe.ru
К
ИЙКО
М.Ю.
Поскольку основные угрозы того времени были связаны с состоянием российской эконо- мики, на первом этапе национальная безопасность России связывалась, в первую очередь, с экономической безопасностью и, по сути, отождествлялась с нею. Достаточно отметить, что
Концепция национальной безопасности России была утверждена в декабре 1997 г., а Государ- ственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положе- ния) — почти на два года раньше: в апреле 1996 г. (кстати, формально эта стратегия остается в силе до сих пор). Во многом методологические основы разработанной ранее Стратегии эконо- мической безопасности России послужили фундаментом при разработке Концепции нацио- нальной безопасности.
На первом этапе формирования системы национальной безопасности приоритетное внима- ние уделяется проблеме восстановления и подъема российской экономики, ее перевода на ры- ночные механизмы функционирования; особое значение отводится вопросам регионального устройства федеративного государства, преодоления сепаратистских тенденций. Поэтому в центре внимания в эти годы находятся внутренние проблемы социально-экономического раз- вития российского общества, каждая из которых в то время могла представлять реальную угрозу национальной безопасности. При этом в рассматриваемый период можно отметить до- минирование сохранившегося с советских времен централизованного государственного под- хода к решению большинства проблем, включая социально-экономические и проблемы наци- ональной безопасности. С этих позиций необходимым базисом национальной безопасности страны представлялось сохранение единого экономического пространства.
В определенной степени о роли экономической безопасности в процессе укрепления наци- ональной безопасности России того времени можно судить по критериям экономической без- опасности, которые были представлены в Постановлении Правительства РФ от 27 декабря
1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономи- ческой безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Пре- зидента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608». Всего критериев было представ- лено одиннадцать, в их числе [4]:
 способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства;
 зависимость экономики от импорта важнейших видов продукции и продовольствия, про- изводство которых может быть организовано в стране;
 уровень внешнего и внутреннего долга и возможности его погашения;
 обеспеченность экономики стратегическими ресурсами и эффективность государственно- го контроля их обращения;
 устойчивость финансовой системы;
 рациональная структура внешней торговли;
 уровень бедности, имущественной дифференциации населения и безработицы, макси- мально допустимых с позиции социально-экономической стабильности общества;
 доступность для населения образования, культуры, медицинского и социального обслу- живания, пассажирского транспорта и массовых видов связи, а также жилья и коммунальных услуг;
 поддержание научного потенциала страны и сохранение отечественных научных школ, функционирования особо важных объектов науки;
 сохранение единого экономического пространства и межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций;
 обеспечение необходимого уровня государственного регулирования экономических про- цессов с целью формирования условий для нормального функционирования рыночной эконо- мики.
В соответствии с указанным Постановлением Правительства РФ по всем представленным критериям ответственным министерствам и ведомствам следовало разработать пороговые зна- чения различных показателей, своего рода индикаторов, способных отразить состояние каж- дого критерия, несмотря на то что многие из них не имеют количественного выражения. И хотя это предписание не было выполнено, индикативный принцип был в последующем реали- зован при разработке «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.», в виде основных характеристик состояния национальной безопасности.
Анализируя первый этап формирования национальной безопасности России, следует отме- тить значительное количество принятых в 1996 г. документов, регулирующих национальные и региональные отношения: «Основные положения региональной политики в Российской Феде- рации»; «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации»;
«Основы пограничной политики Российской Федерации». Эти документы были необходимы для обеспечения внутренней и внешней безопасности с точки зрения государственного устройства и территориальной целостности страны, сохранения и укрепления единства и пра- вового пространства Российского государства, определения ориентиров для органов государ-

№2 , 20 14
www.rppe.ru
91
ственной власти при решении задач национального развития и регулирования межнациональ- ных отношений, совершенствования федеративных отношений.
Все указанные документы 1996 г. разрабатывались одновременно с разработкой базовых положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, которая была при- нята годом позже. Об этом свидетельствует, в частности, некоторое хронологическое несоот- ветствие. В «Основах пограничной политики Российской Федерации» (утверждены Президен- том РФ 5 октября 1996 г.) указывается, что Основы пограничной политики являются состав- ной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых взглядов на цель, задачи, принципы, основные направле- ния и механизм реализации пограничной политики Российской Федерации, направленной на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализацию и за- щиту национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее пограничном про- странстве [5], в то время как сама Концепция национальной безопасности была утверждена 17 декабря 1997 г.
Таким образом, на первом этапе было обеспечено создание необходимой исходной норма- тивно-правовой базы, регулирующей сферу безопасности и получила начало разработка фун- даментальных концептуальных положений уже не просто безопасности, а национальной без- опасности, с позиций единства интересов всех объектов национальной безопасности — лично- сти, общества и государства.
Второй этап охватывает период с 1997 по 1999 гг.
В эти годы сформировались концептуальные основы государственной политики обеспече- ния в стране безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности общества, закрепленные в «Концепции национальной без- опасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г.
№ 1300). Этот документ содержит первое нормативное определение национальной безопасно- сти: «Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в
Российской Федерации» [6], а многие базовые тезисы Концепции актуальны и в настоящее время. В частности, это относится к положению России в мировой экономике и мировом сооб- ществе. Следует учитывать, что Концепция национальной безопасности РФ разрабатывалась в период трансформации международных отношений после окончания многолетнего противо- стояния двух мировых систем, что ставило вопрос о месте России в мировом сообществе, и именно этот вопрос обозначен как исходный в рассматриваемом документе. В тексте Концеп- ции национальной безопасности РФ отмечено, что после распада СССР и социалистического лагеря наметилась ярко выраженная тенденция сформировать структуру международных от- ношений, основанную на ведущей роли развитых стран Запада, лидерстве США в решении ключевых мировых проблем с позиций силы. В этих условиях Россия определяет собственную позицию о необходимости формирования многополярного мира на основе совершенствования механизмов многостороннего управления международными процессами с учетом растущего значения экономических, политических, научно-технических, экологических и информацион- ных факторов. Особо отмечена актуальность проблемы терроризма, имеющего транснацио- нальный характер и угрожающего стабильности в мире, что требует объединения усилий все- го международного сообщества для принятия безотлагательных мер по нейтрализации этой угрозы.
Исходя из этих положений, в Концепции национальной безопасности сформулированы национальные интересы России как совокупность сбалансированных интересов личности, об- щества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах, а также обозначены внутренние и внешние угрозы национальной безопасности страны [6]. По сравнению с пер- вым этапом в эти годы спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности стра- ны расширяется, однако по-прежнему основные угрозы связываются с состоянием отечествен- ной экономики, а также несовершенством системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политической поляризаций российского общества и кри- минализацией общественных отношений, что тем или иным образом обусловлено недостатка- ми и просчетами в сфере экономики [6].
По сути, при перечислении внутренних и внешних угроз национальной безопасности в
Концепции национальной безопасности обозначаются существующие социально- экономические, научно-технические, правовые, внутриполитические, демографические, наци- ональные, внешнеполитические и международные проблемы, проблемы в военной и погра- ничной сферах и дается их оценка по отношению к возможности утраты страной демократиче- ских завоеваний, свободы и независимости. Вместе с тем в Концепции национальной безопас- ности было подчеркнуто главное — в своей совокупности внутренние и внешние угрозы наци- ональной безопасности тесно переплетены между собой и взаимосвязаны, что требует их ком-

92
www.rppe.ru
К
ИЙКО
М.Ю. плексного выявления, предупреждения и нейтрализации. Однако главный тезис Концепции национальной безопасности образца 1997 г. – это все-таки не обеспечение защищенности ин- тересов личности и общества, хотя эти интересы декларируются в документе, а сохранение российской государственности и демократических завоеваний.
Тем не менее «Концепция национальной безопасности Российской Федерации», принятая в
1997 г., является не просто декларацией, это действенный нормативно-правовой документ, регулирующий одну из наиболее приоритетных сфер деятельности государства — сферу национальной безопасности. В тот период реализация Концепции национальной безопасности при совместном участии созданных правовых демократических институтов, органов государ- ственной власти РФ, политических партий и общественных объединений представлялась зало- гом динамичного развития России в XXI в. [7]. Однако действительная реализация Концепции национальной безопасности началась в 2000-е гг.
Третий этап — 2000–2008 гг.
Этот этап характеризуется значительными внутриполитическими и социально- экономическими изменениями. Так, Россия преодолела последствия системного политическо- го и социально-экономического кризиса конца XX в.; введение системы назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации устранило угрозу территориальной це- лостности России; комплекс системных мер государственной экономической политики позво- лил преодолеть последствия кризиса 1998 г. и обеспечить условия для стабильных темпов эко- номического роста, высокая динамика которого сохранялась до 2008 г.; существенно снизи- лась экономическая и политическая зависимость России от Запада; система мер социальной поддержки всех менее защищенных слоев населения позволила снять социальную напряжен- ность и смягчить остроту социальных противоречий в обществе; постепенно были минимизи- рованы последствия военных действий на Северном Кавказе; укрепились позиции России в международных отношениях и т. д. Таким образом, во всех сферах были созданы предпосыл- ки для начала реализации основных положений Концепции национальной безопасности.
Все изменения тех лет обусловили необходимость корректировки основных документов по обеспечению национальной безопасности, прежде всего, «Концепции национальной безопас- ности Российской Федерации», новая редакция которой была утверждена Указом Президента
РФ от 10 января 2000 г. № 24. Для рассматриваемого периода развития национальной безопас- ности России характерно появление стратегической направленности мер по обеспечению без- опасности личности, общества и государства; понимание растущего значения глобальных вы- зовов и угроз социально-экономическому развитию страны и национальной безопасности Рос- сии, особенно в связи с развертыванием с середины 2008 г. глобального финансово- экономического кризиса. Таким образом, мы можем отметить переход к доминирующему уче- ту внешних факторов влияния на общий уровень национальной безопасности и расширение временных горизонтов разработки мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства.
Еще одной важной особенностью третьего этапа, которая имеет, на наш взгляд, принципи- альное значение для всего последующего развития системы национальной безопасности Рос- сии, является наметившийся переход от позиций обороны, отражения внешних и внутренних угроз объектам национальной безопасности (этот принцип характерен при разработке, как об- щей Концепции национальной безопасности РФ, так и доктрин, программ, стратегий, политик в отдельных сферах национальной безопасности) к пониманию и формированию системы взглядов на национальную безопасность как необходимого условия стабильного долгосрочно- го социально-экономического развития страны, результаты которого, в свою очередь, опреде- ляют безопасность личности, общества и государства в целом. Этот принципиально новый подход был реализован при разработке в течение 2006‒2008 гг. по поручению президента РФ
«Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р).
Поэтому мы ограничиваем третий этап в развитии национальной безопасности России приня- тием «Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.», а начало следующего — четвертого этапа отсчитываем с 2009 г., когда данная Концепция всту- пила в силу на основании распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1121-р.
Четвертый этап — с 2009 г. по настоящее время.
Этот период характеризуется сохранением прежних и появлением новых вызовов и угроз национальной безопасности России. В их числе: сохранение общей нестабильности мировой экономики, большая вероятность новых волн глобального финансово-экономического кризи- са, развертывание политических и военных конфликтов в разных регионах мира, усиление глобального информационного противоборства, обострение мировой демографической ситуа- ция и проблем окружающей природной среды, рост угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснацио- нальной организованной преступности. Эти новые условия коренным образом отличаются от