Файл: А. В. Павроз, 2014 удк 328. 184 а. В. павроз.pdf

© А. В. Павроз, 2014
УДК 328.184
а. В. павроз
Павроз А. В. Институт лоббизма в современных демократических обществах
ИнстИтут лоббИзМа В соВреМенных
деМократИческИх общестВах
Статья посвящена изучению основополагающих признаков и социальных функций лоб- бизма в демократических странах. Анализируя трансформацию лоббизма в один из наи- более значимых общественно-политических институтов, автор раскрывает роль лоббизма в демократическом процессе принятия политических решений, рассматривает профессио- нальные особенности, организационную структуру и масштабы лоббистской деятельности.
Делается вывод о том, что институт лоббизма занимает важное место в жизни современных демократических обществ.
Ключевые слова: лоббизм, лоббисты, интересы, принятие политических решений, де- мократия.
Лоббизм — одним из важных институтов современных демократических обществ. В широком смысле под лоббизмом понимаются «мероприятия, на- правленные на оказание влияния на политиков и чиновников» (Webster’s New
Collegiate Dictionary, www.merriam-webster.com), «любые попытки индивидов или частных групп интересов влиять на решения правительства» (Encyclopedia
Britannica, www.britannica.com). В более общем виде лоббизм можно опреде- лить как деятельность по представительству и отстаиванию интересов через воздействие на должностных лиц и органы публичной власти в целях влияния на формирование и осуществление государственной политики.
Лоббизм имеет долгую историю. Его становление происходило в XVII–XIX вв. и было связано с зарождением неформальных практик воздействия на людей, облеченных государственной властью. Слово «лобби» (lobby) пришло в англий- ский язык из средневековой латыни (лат. lobia) и употреблялось для обозначе- ния проходов или крытых галерей в монастырях. В 1640-х гг. подобным образом стали называть вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, где депутаты имели возможность встречаться с заинтересованны- ми в их деятельности лицами, не допускавшимися на заседания палаты. В США, как и в Великобритании, словом «лобби» назывались открытые для публики ку- луары палаты представителей и сената, в которых заинтересованные граждане могли увидеться с парламентариями для оказания влияния на их мнение в от- ношении того или иного законопроекта. Именно в США в первой половине XIX в. термин «лобби» приобрел политический смысл и стал обозначать группу людей, объединенную общими интересами (деловыми, территориальными, профес- сиональными и пр.), а производные от «лобби» понятия «лоббизм» (lobbyism) и «лоббирование» (lobbying) начали использоваться для определения нефор- мального влияния на голоса законодателей в коридорах парламента (в лобби) за пределами законодательной палаты (Автономов, 2004, c. 5–8; Зяблюк, 1997, с. 3).

159
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Павроз А. В. Институт лоббизма в современных демократических обществах
В XX в. роль лоббизма в жизни развитых демократических обществ много- кратно увеличилась. Новые социальные реалии существенно повысили значи- мость лоббистской деятельности. Вызванное усилением социальной диффе- ренциации усложнение общественной структуры породило множество новых интересов, которые не могли найти адекватного отражения в классической электорально-партийной системе политического представительства. А увеличе- ние законодательной и административной активности государства, затрагива- ющее интересы практически всех общественных групп, выдвинуло качественно новые требования к механизмам обратной связи, не способным реализоваться через выборы и политические партии. Таким образом, объективные процессы общественного развития актуализировали настоятельную потребность в инсти- туте, обеспечивающим прямое — не опосредованное партиями и выборами — взаимодействие социальных интересов и органов государственной власти, что и предопределило значительное возрастание роли лоббизма в современных обществах.
Отмеченные выше факторы способствовали видоизменению лоббизма в XX в. Во-первых, существенно расширилась социальная база лоббизма: если ранее к лоббированию прибегали лишь немногочисленные политически анга- жированные социальные субъекты (крупные предприниматели, профсоюзы), то в настоящее время практически все представленные в обществе социальные группы (добровольческие объединения, средний и малый бизнес, массовые общественные организации, учреждения образования и здравоохранения, ре- гиональные и этнические группы и др.) активно отстаивают свои интересы по- средством лоббирования органов государственной власти. Во-вторых, лоббизм более не употребляется исключительно в качестве механизма воздействия на членов законодательных собраний, а применяется по отношению ко всем сколь-либо существенным центрам власти и управления (правительственным департаментам, контролирующим органам, политическим партиям, местному самоуправлению, судам и т. д.). В-третьих, изменились масштабы лоббизма: от единичных контактов граждан с депутатами парламента лоббизм перерос в стабильную и интенсивную систему взаимодействия партикулярных интересов и публичных органов власти.
В результате названных процессов лоббизм трансформировался в мощный институт социально-политического взаимодействия и стал эффективно допол- нять традиционную для репрезентативной демократии систему электорально- партийного представительства. Если изначально подобное дополнение носило исключительно неформальный характер, то по мере развития регламентирую- щего политическое участие законодательства лоббизм в большинстве демокра- тических стран приобрел официальный статус, постепенно превратившись в не- отъемлемый элемент демократической системы правления.
Лоббизм в демократической системе принятия политических решений.
Лоббизм занимает важное место в демократической системе принятия поли- тических решений. Его демократическая сущность заключается в возможности влияния индивидов и групп на должностных лиц и на процессы формирования политики. Фундаментальные политико-правовые основы такого влияния возво-

160
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Политические институты и режимы
дятся к базовому демократическому праву подачи петиций. Лоббизм позволяет напрямую, минуя электорально-партийные процедуры, доносить интересы до органов государственной власти — через личные обращения к парламентариям, выступления на публичных слушаниях, финансирование избирательных кампа- ний, организацию потоков писем от заинтересованных граждан и т. д. Подобное положение расширяет политическую подотчетность правительства и усиливает степень участия граждан в управлении государством.
Защищая частные интересы, лоббисты доводят до политиков важную ин- формацию относительно реальных нужд и предпочтений различных сегментов общества. Лоббисты показывают, как политические решения сказываются на отдельных группах, каковы могут быть их последствия в ближайшей и отдален- ной перспективе, а также предлагают наилучшие решения с точки зрения тех или иных групп общества. В результате получения подобной информации у по- литиков формируется целостная картина совокупности социальных интересов и всего многообразия альтернативных политических курсов, позволяющая им принимать более эффективные решения.
Лоббисты в этом смысле не противопоставлены политикам и чиновникам, а глубоко интегрированы в политико-административный процесс. По словам
Дж. Бирнбаума, «лоббисты работают как неоплачиваемые сотрудники тех, кто принимает решения. Они обеспечивают деньгами законодателей, что необходи- мо тем для переизбрания, и предоставляют информацию о политике и проис- ходящих процессах, которую правительственным чиновникам часто не так легко получить от своих собственных, нередко недофинансируемых, правительствен- ных структур» (Birnbaum, 1993, p. 6).)
Лоббизм в настоящее время рассматривается не как механизм подкупа или переубеждения должностных лиц, а, скорее, как субсидия политического про- цесса. Согласно получившей широкое признание концепции Р. Хола и А. Деа- дорфа, лоббисты склонны не столько напрямую, через политико-информаци- онное давление воздействовать на позиции представителей власти, сколько влиять на процессы принятия политических решений, поддерживая политиков, которые изначально разделяют их точку зрения. Дело в том, что ресурсы поли- тиков жестко ограниченны (личное время, персонал и пр.). В заданных условиях лоббисты могут оказать им значительную помощь, собирая, анализируя, обоб- щая и предлагая в наилучшей форме информацию, отслеживая деятельность органов государственной власти, политических партий, бизнеса, общественных организаций, готовя проекты законов, речей, запросов, писем, предоставляя волонтеров для организации различных кампаний, налаживая и поддерживая связи с политиками, чиновниками, группами интересов. Тем самым лоббисты субсидируют информационными и трудовыми ресурсами избранных должност- ных лиц, позволяя им осуществлять свои функции более эффективно, что спо- собствует достижению общих для политиков и лоббистов целей, переводя до- полнительные ресурсы в процессы выработки и осуществления политики (Hall,
Deadorff, 2006).
В связи с этим лоббизм представляет собой органическую часть демокра- тической системы правления. Сенатор США К. Левин отмечает, что лоббизм

161
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Павроз А. В. Институт лоббизма в современных демократических обществах
сегодня является «таким же элементом процесса управления, как разработка и прохождение законопроектов или публичные слушания, и играет важнейшую роль в передаче и получении информации в политическом процессе, который обеспечивает жизнь демократии. Тоталитарные режимы не нуждаются в лобби- стах, потому что там нет необходимых условий для того, чтобы лица, не входя- щие в правительство, могли влиять на решения, принимаемые правительством.
В условиях демократии ситуация принципиально другая. Информация, поступа- ющая от граждан, имеет первостепенное значение для принятия законов, отра- жающих волю народа, и поддержания жизнеспособного демократического про- цесса» (Закон об открытости лоббистской деятельности 1995 года, 1998, с. 8).
Таким образом, лоббизм выступает в качестве важного элемента демокра- тического механизма управления. Лоббистская деятельность способствует эффективному согласованию всего многообразия общественных интересов.
Институт лоббизма гарантирует и поддерживает плюралистическую модель со- циально-политической организации общества, базирующуюся на конкурентной борьбе множества оказывающих политическое давление социальных групп, где государство выступает в роли независимого арбитра, а решения принимаются исходя из баланса взаимнопересекающихся влияний. Согласно основополага- ющим теоретическим представлениям о демократии такая модель ведет к наи- более гармоничному преобразованию различных частных интересов в единый общественный интерес и к формированию оптимальной государственной по- литики с точки зрения максимизации благосостояния всего общества.
Профессионализация лоббизма. Одной из важнейших тенденций раз- вития лоббистской деятельности в современных демократических обществах является профессионализация лоббизма. В настоящее время лоббирование осуществляют уже не столько непосредственные носители интересов, сколько профессиональные лоббисты, т. е. привлеченные агенты, стремящиеся влиять на государственную политику в пользу своих нанимателей. Л. Милбраз в силу этого определяет лоббирование как «стимулирование и осуществление комму- никаций кем-то другим, нежели гражданин, действующий от своего имени, на- правленных на принимающих решения должностных лиц, в надежде повлиять на их решения» (Milbrath, 1963, p. 8).
Именно профессиональное понимание фигуры лоббиста заложено в боль- шинстве регулирующих лоббизм специализированных законодательных актов.
В частности, Закон США «О раскрытии лоббистской деятельности» обозначает в качестве лоббиста «любое физическое лицо, являющееся штатным служащим клиента или нанятое клиентом за денежное либо иное вознаграждение, ока- зывающее клиенту услуги, включающие более чем один лоббистский контакт, кроме лица, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % време- ни, затрачиваемого в течение полугодия на оказание лоббистских услуг данному клиенту» (Lobbying Disclosure Act, 1997, p. 695).
Особый интерес в связи с этим вызывает проведенное К. Кумс противопо- ставление функций непрофессионального и профессионального лоббизма. Не- профисиональный лоббизм направлен на то, чтобы не допускать отчуждения между законодателями и народом, который они представляют, и обеспечивать

162
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Политические институты и режимы
условия, позволяющие каждому избирателю чувствовать себя участником де- мократического процесса, вносить вклад в политическое развитие как во вре- мя выборов, так и в промежутке между ними. Профессиональный же лоббизм подразумевает более широкий круг целей: содействие достижению полити- ческого консенсуса; создание условий для того, чтобы политики и сотрудники правительственных учреждений имели представление о позиции различных промышленных лобби, многочисленных союзов и ассоциаций; предоставление возможности политикам и сотрудникам государственных учреждений заранее оценивать вероятные экономические и социальные последствия предлагаемых законов и распоряжений; формирование механизма, с помощью которого зако- нодатели и исполнительная власть получают возможность ознакомиться с мне- нием широкого круга экспертов в различных областях; предоставление простым гражданам возможности самовыражения в процессе решения конкретных во- просов путем включения их в группы по продвижению каких-нибудь законопро- ектов (Кумс, 1994, c. 34–35).
Для достижения этих целей лоббисты в процессах своей профессиональной деятельности выполняют следующие основные задачи: наблюдают за работой органов государственной власти, которая может затронуть представляемые ими интересы; налаживают контакты и совершенствуют отношения с сотрудниками государственных учреждений; оказывают влияние на формирование законода- тельства и разработку административных решений, которые могут отразиться на отстаиваемых интересах; содействуют участию своих нанимателей в работе органов государственной власти на всех уровнях; разъясняют политикам и чи- новникам, в чем состоит деятельность представляемых ими субъектов.
Широкий круг решаемых вопросов требует от лоббистов знаний и опыта в че- тырех областях: политическом и административном процессе, юриспруденции, профильных сферах отстаивания интересов (банковский сектор, нефтяная от- расль, металлургия и т. д.) и технологиях отношений с общественностью (public
relations
). Первостепенное значение при этом имеет наличие таких качеств и на- выков, как коммуникабельность, организованность, высокая мотивация, креатив- ность, умение вести переговоры, работать с документами и выступать публично.
Исходя из необходимого набора квалификаций, можно сказать, что профессио- нальными лоббистами, как правило, становятся юристы, специалисты по связям с общественностью, а также бывшие политики и государственные служащие.
Знания, опыт, качества и навыки профессиональных лоббистов переплете- ны и соединены в единое целое, образуя их ярко выраженную персональную квалификацию. Это касается сфер представительства интересов, приоритетных объектов воздействия, используемых форм влияния и др. Особенно актуально данное суждение в отношении ушедших в отставку политиков и чиновников.
Н. Г. Зяблюк пишет о таких лоббистах: «Эти люди хорошо знают формальную и неформальную механику принятия решений, сохранили и поддерживают прежние знакомства и связи с действующими законодателями и должностными лицами, могут определить наиболее подходящие в каждом конкретном случае точки доступа, отобрать и использовать наиболее эффективные методы дости- жения целей» (Зяблюк, 1995, c. 55).