Файл: А. В. Павроз, 2014 удк 328. 184 а. В. павроз.pdf

163
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Павроз А. В. Институт лоббизма в современных демократических обществах
Многоаспектный характер деятельности позволяет определять лоббистов в качестве специалистов в области государственной политики и управления. Ра- ботая за вознаграждение, профессиональные лоббисты отстаивают и продви- гают интересы своих клиентов в органах государственной власти. Эта деятель- ность включает в себя решение множества разноплановых задач, но все они направлены на одну цель — усиление политического влияния и максимально возможное закрепление защищаемых позиций в политических и администра- тивных решениях. Осуществляя тем самым связь между частными интересами и государственными структурами, лоббисты выполняют медиаторную функцию в социально-политических отношениях и являются неотъемлемой частью меха- низма формирования государственной политики в современных демократиче- ских обществах.
Организационные формы лоббизма. Важная тенденция развития лоб- бизма в современных демократических странах состоит в том, что лоббисты не только выступают в качестве независимых индивидуальных субъектов, но и ис- пользуют некоторые организационные формы. Существуют три типа организа- ционных форм подобного рода: 1) лоббирование с помощью отдельных специ- ализирующихся на оказании услуг в области лоббизма фирм; 2) применение лоббистами организационного потенциала обычных кампаний и ассоциаций, штатными сотрудниками которых они являются; 3) создание профессиональных ассоциаций лоббистов.
Центральный элемент организационного оформления лоббистской деятель- ности — возникновение и широкое распространение лоббистских фирм. В ус- ловиях современного рыночного хозяйства бóльшую часть экономической ак- тивности осуществляют не индивидуальные предприниматели, а коммерческие фирмы, т. е. надличностные организационные структуры, нацеленные на полу- чение прибыли. Есть основания утверждать, что в сфере лоббирования наблю- даются аналогичные тенденции и в скором времени лоббистские фирмы будут безусловно доминировать на рынке предоставления соответствующих услуг.
Преимущества лоббистских фирм (в особенности крупных) перед индиви- дуальными лоббистами состоит в комплексном характере предоставляемых ус- луг и возможности решения сложных проблем с привлечением большого числа штатных сотрудников. Наличие организации также позволяет проводить разде- ление труда, концентрируя внимание персонала и структурных подразделений на наилучшем выполнении выделенных задач. Лоббистские фирмы могут спе- циализироваться на решении отдельных вопросов, привлекая высокопрофес- сиональных экспертов узкого профиля по отдельным проблемным областям лоббирования (налогообложение, государственное регулирование тех или иных секторов экономики и пр.). Нередко организации, занимающиеся лоббистской деятельностью, позиционируют себя в публичном пространстве не как лоббист- ские фирмы, а как юридические фирмы, PR-агентства (public relations agencies), агентства по связям с правительством (government relations agencies) и обще- ственным делам (public affairs agencies).
Другой важный аспект институционализации лоббизма — появление в круп- ных корпорациях, финансовых и производственных компаниях, профессиональ-

164
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Политические институты и режимы
ных, торговых и добровольческих ассоциациях сотрудников, специализирую- щихся на лоббистской деятельности. Канадский закон «О лоббизме» обозначает таких сотрудников внутренними лоббистами (in-house lobbyists) и определяет как служащих корпораций или организаций, значительная часть обязанностей которых состоит во взаимодействии с должностными лицами государства от имени данных корпораций или организаций в целях лоббирования их интере- сов (Lobbying Act, http://laws.justice.gc.ca). В последнее время в бизнес-среде и в научной литературе лоббистов такого типа часто называют GR-менеджерами, а соответствующие отделы в организациях — GR-департаментами.
Отличие внутренних лоббистов (или GR-менеджеров) от независимых лоб- бистов состоит в том, что первые работают за постоянную зарплату, а вторые — за гонорар от контрактов; кроме того, если первые имеют много разных кли- ентов, то вторые защищают интересы только своей организации. П. А. Толстых следующим образом описал профессиональные особенности специалиста по
government relations
: ему «совсем не обязательно быть ассом кулуарных про- цессов — знать нужных людей, детали принятия закона, постановления, а также быть в курсе сложившейся в данный момент иерархии политических межлич- ностных отношений. Он должен найти и организовать юристов и людей, которые это знают и умеют представлять интересы клиентов. Он должен организовать общую систему взаимодействия “компания” — “бизнес-ассоциация” — “власть” и взаимосвязь внутри собственной компании между подразделением по связям с правительственными организациями, руководством, акционерами» (Толстых,
2007, c. 23).
В зависимости от множества конкретных обстоятельств GR-функция может быть реализована в организациях по-разному. Это и учреждения поста вице- президента или директора по связям с правительством, и создание должностей советников или помощников по GR, и формирование отдельного департамента по отношениям с органами власти, и передача соответствующих функций смеж- ным подразделениям (департаменту по корпоративным отношениям, отделу по связям с общественностью и т. п.). В любом случае в настоящее время все боль- ше коммерческих компаний, торговых и профессиональных ассоциаций, добро- вольческих союзов и прочих организаций в том или ином виде закрепляют в сво- их структурах функции, так или иначе связанные с лоббистской деятельностью.
Последний значимый элемент организационного оформления лоббистской деятельности — создание лоббистами профессиональных ассоциаций. Старей- шей и наиболее авторитетной среди них является основанная в 1979 г. Амери- канская лига лоббистов (American League of Lobbyists). Эта организация раз- рабатывает и поддерживает этические стандарты лоббистской деятельности, предлагает учебные курсы, проводит занятия и семинары по вопросам госу- дарственной политики, взаимодействию бизнеса и власти, методам и практике лоббирования, осуществляет многостороннюю поддержку действующих лобби- стов, активно участвует в обсуждение законодательного регулирования лоббиз- ма, популяризирует и улучшает имидж лоббизма как вида профессиональной деятельности. Аналогичные организации есть и в других странах: в Бельгии — ориентирующееся на органы власти ЕС Общество специалистов по европей-

165
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Павроз А. В. Институт лоббизма в современных демократических обществах
ским делам (The Society of European Affairs Professionals); в Канаде — Институт отношений с правительством (Government Relations Institute of Canada); в Ве- ликобритании — Ассоциация профессиональных политических консультантов
(Association of Professional Political Consultants); в Германии — Немецкая ассо- циация политических консультантов (German Association of Political Consultants); в Польше — Ассоциация профессиональных лоббистов (The Association of
Professional Lobbyists in Poland
) и т. д.
Организационное оформление — одна из наиболее важных парадигм разви- тия лоббизма в современных демократических обществах. Профессиональные ассоциации способствуют консолидации лоббистской деятельности. Фигура работающего на самого себя индивидуального лоббиста постепенно отходит на второй план. В настоящее время в сфере политического давления преобладают лоббистские фирмы и многочисленные GR-департаменты коммерческих корпо- раций и разного рода гражданских ассоциаций.
Лоббизм в статистическом измерении. Значительное развитие лоббизма в современных демократических обществах подтверждается и большим коли- чеством эмпирических данных. Например, в федеральных органах власти США действуют порядка 12,3 тыс. лоббистов, их суммарные расходы превышают
3 млрд долл. в год. Общие расходы на лоббизм только по отношению к обще- национальному правительству с 1998 по 2013 г. составили в США около 40 млрд долл. (табл. 1). Согласно оценочным данным по всей стране в сфере лоббиро- вания работают примерно 300 тыс. чел. (Nownes, 2006, p. 12).
Таблица 1.
численность лоббистов и расходы на лоббизм в США
(федеральные органы власти)
год
Количество лоббистов
(чел.)
Расходы на лоббизм
(млрд долл.)
1998 10 406 1,45 1999 12 933 1,45 2000 12 536 1,57 2001 11 831 1,64 2002 12 113 1,83 2003 12 913 2,06 2004 13 167 2,20 2005 14 071 2,44 2006 14 495 2,64 2007 14 837 2,88 2008 14 195 3,30 2009 13 787 3,50 2010 12 965 3,55 2011 12 711 3,33 2012 12 433 3,31 2013 12 279 3,21
И с т о ч н и к: The Center for Responsive Politics, www.opensecrets.org.

166
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Политические институты и режимы
В структуре представительства интересов основная доля расходов на лоб- бистскую деятельность, по данным Дж. Фигейрейдо, приходится на коммер- ческие корпорации (55 % на федеральном уровне и 40 % на уровне штатов), торговые ассоциации (29 % на федеральном уровне и 46 % на уровне штатов) и профсоюзы (6 % расходов на федеральном уровне и 2 % на уровне штатов).
На выражение иных интересов, включая идеологические движения, доброволь- ческие объединения, экологические группы и пр., приходится только 10 % рас- ходов на федеральном уровне и 12 % на уровне штатов (Figueiredo, 2004, p. 40).
Схожую картину демонстрируют данные Центра ответственной политики, осуществляющего ранжирование затрат на лоббизм у 13 общественных секторов
США, 10 из которых охватывают различные области бизнеса, один представляет профсоюзы, один — идеологию и отдельные проблемные вопросы (движения за демократию, либерализм или консерватизм, права человека, экологию, против- ников и сторонников абортов, противников и сторонников свободного владения оружием и т. п.); также один сектор выделен для категории «другое», представ- ляя гражданских служащих и государственных должностных лиц, духовенство и религиозные организации, сферу образования, некоммерческие организации и фонды, благотворительные организации и пенсионеров (табл. 2).
Таблица 2.
(долл.)'>Расходы на лоббизм в США по секторам за период с 1998 по 2013 г.
Ранг
Сектор
Расходы на лоббизм (долл.)
1
Различный бизнес
5 944 395 510 2
Здравоохранение
5 879 531 936 3
Финансы/Страхование/Недвижимость
5 864 386 360 4
Коммуникация/Электроника
4 832 207 362 5
Энергетика/Природные ресурсы
4 368 332 845 6
Другое
3 131 225 706 7
Транспорт
3 003 708 534 8
Идеология и отдельные проблемные вопросы
1 930 939 938 9
Аграрный бизнес
1 774 329 907 10
Оборона
1 692 416 786 11
Строительство
643 845 021 12
Профсоюзы
585 179 752 13
Юристы и лоббисты
411 782 133
И с т о ч н и к: The Center for Responsive Politics, www.opensecrets.org.
В общих расходах на лоббизм выделяются затраты отдельных социально-эко- номических субъектов. Среди клиентов, в наибольших объемах оплачивающих лоббистские услуги, преобладают ведущие ассоциации (Торговая палата США,
Американская медицинская ассоциация, Американская ассоциация пенсионе- ров, Национальная ассоциация риэлторов) и крупнейшие транснациональные корпорации (General Electric, Northrop Grumman, Exxon Mobil, Boeing Co). Также необходимо отметить внушительные бюджеты лоббистских фирм, которые по- казывают степень развития организованного лоббизма в США (табл. 3).

167
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Павроз А. В. Институт лоббизма в современных демократических обществах
Таблица 3.
Расходы на лоббизм крупнейших потребителей лоббистских услуг
и лоббистских фирм за период с 1998 по 2013 г.
Ранг
Клиенты
Расходы
на лоббизм
(долл.)
Фирмы
Расходы
на лоббизм
(долл.)
1
Торговая палата США
1 041 425 680
Patton Boggs LLP
525 772 000 2
Американская медицинская ассоциация
299 442 500
Akin, Gump et al.
425 895 000 3
General Electric
298 020 000
Cassidy & Assoc
373 127 100 4
Национальная ассоциация риэлторов
258 402 003
Van Scoyoc Assoc
329 378 000 5
Американская ассоциация больниц
254 470 343
Williams & Jensen
239 704 000 6
Фармацевтические иссле- дователи и производители
Америки
250 466 420
Ernst & Young
202 796 737 7
Американская ассоциация пенсионеров
232 432 064
Holland & Knight
193 544 544 8
Голубой крест / Голубой щит
226 390 332
Brownstein, Hyatt et al.
176 572 000 9
Northrop Grumman
210 075 253
Podesta Group
164 120 000 10
Exxon Mobil
195 812 742
Quinn Gillespie &
Assoc
160 998 500 11
Boeing Co
187 202 310
Hogan & Hartson
154 633 907 12
Verizon Communications
186 650 043
Greenberg Traurig
LLP
139 128 249 13
Lockheed Martin
185 042 714
Barbour, Griffith &
Rogers
136 820 000 14
Круглый стол бизнеса
183 790 000
Ogilvy
Government
Relations
136 420 000 15
Edison Electric Institute
182 886 789
Alcalde & Fay
135 920 660 16
Американская телефонная и телеграфная компания
166 265 644
Carmen Group
129 425 000 17
Национальная кабельная и телекоммуникационная ассоциация
162 250 000
Dutko Worldwide
120 111 766 18
Southern Co
159 130 694
Ferguson Group
119 267 291 19
Altria Group
148 145 200
K&L Gates
119 040 000 20
Национальная ассоциация телерадиовещателей
147 340 000
PMA Group
115 930 578
И с т о ч н и к: The Center for Responsive Politics, www.opensecrets.org.
Второй после Вашингтона столицей лоббизма по праву признается Брюссель.
В 2011 г. Европейский парламент и Европейская комиссия учредили совместный
«Реестр прозрачности», целью которого является добровольная регистрация лоббистов. С первого года функционирования Реестра количество зарегистри- рованных лоббистов увеличилось примерно в два раза. Согласно данным по-

168
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Политические институты и режимы
следнего официального отчета, в органах власти ЕС работают 5952 официально зарегистрированных лоббиста. Из них 715 чел. являются профессиональными консультантами и сотрудниками юридических фирм; 2972 — выступают в ка- честве внутренних лоббистов компаний, групп, торговых и профессиональных ассоциаций; 1536 — представляют неправительственные организации; 422 — фабрики мысли, исследовательские и образовательные институты; 32 — церкви и религиозные сообщества; 275 — местные, региональные и муниципальные ор- ганы власти, публичные и смешенные организации (Presented by the Secretaries,
2013, p. 4, 13–14).
В Канаде, по данным последнего официального отчета, общее число заре- гистрированных лоббистов в федеральных органах власти составляет 5256 чел.
Из них 783 чел. являются лоббистами-консультантами, а остальные — внутрен- ними лоббистами. 1861 внутренний лоббист представляет коммерческие корпо- рации и 2612 — некоммерческие организации. При этом приоритеты канадских лоббистов очень похожи на сферы интересов их американских коллег. В ранжи- рованный список наиболее важных областей лоббистской деятельности в Ка- наде входят вопросы промышленности, налогов и финансов, международной торговли, окружающей среды, здравоохранения, транспорта, науки и техноло- гии, потребления, государственных закупок, трудоустройства и обучения, энер- гетики, сельского хозяйства, инфраструктуры и регионального развития (Office of the Commissioner of Lobbying, 2013, p. 3, 41).
И хотя достоверные статистические данные о лоббизме имеются лишь в от- ношении нескольких политических систем, есть основания полагать, что ана- логичные тенденции можно наблюдать и в других демократических странах.
Количество лоббистов увеличивается. Масштабы и значение лоббистской дея- тельности возрастают. Лоббизм превращается в полномасштабную индустрию профессионального посредничества при взаимодействии между государством и субъектами гражданского общества.
* * *
Лоббизм — один из основополагающих институтов современных демо- кратических обществ. Он дает возможность индивидам и группам действенно защищать свои интересы, оказывая влияние на процессы выработки и осу- ществления государственной политики. Лоббистская деятельность професси- онализировалась, приобрела развитые организационные формы, ее масштаб значительно увеличился. Лоббизм превратился в полноценный общественный институт и стал одним из важнейших элементов в системе социально-полити- ческого взаимодействия демократических обществ, эффективно дополняя тра- диционные представительские институты демократии, содействуя вовлечению в политический процесс всего множества социальных интересов, что способ- ствует формированию гармоничной и максимально сбалансированной государ- ственной политики. В настоящее время лоббизм выступает в качестве одного из центральных институтов демократических политических систем, по праву по- лучив неформальное определение «третьей палаты парламента» и «пятой ветви власти».

169
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 3
Павроз А. В. Институт лоббизма в современных демократических обществах
Литература
Автономов А. С.
Азбука лоббирования. М.: Права человека, 2004. 112 с. (Avtonomov A. S.
The ABC of Lobbying. M.: Prava cheloveka, 2004. 112 p.).
Закон об открытости лоббистской деятельности 1995 года: взгляды двух законодателей
// Вопросы демократии. Лоббирование в Америке. 1998. Июнь. Т. 3, № 2. С. 8–12 (Lobbying
Disclosure Act of 1995: the Views of Two Legislators // Issues of Democracy. Lobbying in America.
1998. June. Vol. 3, N 2. P. 8–12).
Зяблюк Н. Г.
Лоббизм в политической системе США. М.: ИСКРАН, 1997. 77 с. (Zjabljuk N. G.
Lobbying in the Political System of the USA. M.: ISKRAN, 1997. 77 p.).
Зяблюк Н. Г.
Лоббизм в США как политический институт // США. Экономика. Политика.
Идеология. 1995. № 1. С. 51–56 (Zjabljuk N. G. Lobbying in the United States as a Political Institution
// The USA: Economics. Politics. Ideology. 1995. N 1. P. 51–56).
Кумс К.
Лоббизм и его регулирование: советы британского эксперта // Бизнес и политика.
1994. № 1. С. 34–39 (Kums K. Lobbying and its Regulation: British Expert Advice // Business and
Politics. 1994. N 1. P. 34–39).
Толстых П. А.
GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Алпина Бизнес Букс, 2007. 379 с.
(Tolstyh P. A. GR. Practical Work on Lobbying in Russia. M. : Alpina Business Books, 2007. 379 p.).
Birnbaum J.
The Lobbyists: How Influence Peddlers Get Their Way in Washington. New York:
Three Rivers Press, 1993. 334 p.
Encyclopedia Britannica. Lobbying // www.britannica.com/EBchecked/topic/345407/lobbying
(date of access: 17.02.2015).
Figueiredo J.
The Timing, Intensity, and Composition of Interest Group Lobbying: An Analysis of
Structural Policy Windows in the States // National Bureau of Economic Research. Working Paper. N
10588. June 2004. 44 p.
Hall R., Deadorff A.
Lobbying as Legislative Subsidy // American Political Science Review. 2006.
Vol. 100, N 1. P. 69–84.
Lobbying Act // Justice Laws Website (http://laws.justice.gc.ca/eng/acts/L-12.4 (date of access: 13.01.2015)).
Lobbying Disclosure Act of 1995 // United States Statutes at Large. Vol. 109. 1996. P. I. Public
Law. Washington: United States Government Printing Office, 1997. P. 691–706.
Milbrath L.
The Washington Lobbyists. Chicago: Rand McNally, 1963. 441 p.
Nownes A.
Total Lobbying: What Lobbyists Want (and How they Try to Get it). New York: Cambridge
University Press, 2006. 269 p.
Office of the Commissioner of Lobbying. Annual Report 2012–2013. Ottawa: Office of the
Commissioner of Lobbying, 2013. 42 p.
Presented by the Secretaries General of the European Parliament and the European Commission.
Annual Report on the Operations of the Transparency Register 2013. Brussels: Joint Transparency
Register Secretariat, 2013. 16 p.
The Center for Responsive Politics. Lobbying // www.opensecrets.org/lobby/index.php (date of access: 12.02.2015).
Webster’s New Collegiate Dictionary. Lobby // www.merriam-webster.com/dictionary/lobbying
(date of access: 17.02.2015).