Файл: Трансграничные месторождения полезных ископаемых понятие, существующие подходы по нормативно правовому регулированию процесса их освоения.docx
Добавлен: 07.12.2023
Просмотров: 89
Скачиваний: 4
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Нерешенные проблемы законодательства о недрах
Рациональное освоение ТГМ не может быть достигнуто при отсутствии регулирования использования ТГМ и обязанности его пользователей заключить соглашение о совместной разработке ТГМ (юнитизационное соглашение). В связи с этим необходимо создание специальной нормативной системы регулирования освоения ТГМ. Если в законодательстве отсутствуют специальные положения, регулирующие порядок освоения ТГМ, государство не имеет оснований требовать от пользователей ТГМ заключения юнитизационных соглашений.
Одним из существенных является вопрос о возможности принудительной или обязательной юнитизации. Проблема заключается в том, что пользователь недр, имеющий участок на ТГМ, не обладает правом требовать юнитизации от других пользователей ТГМ. Обычно здравый смысл и заинтересованность сторон в эффективной разработке месторождения должны стимулировать сотрудничество и объединение. Однако опыт показывает, что это не всегда так. Вот почему государственной системой лицензирования или договорной системой, как правило, предусматривается право государства потребовать, чтобы концессионеры или владельцы лицензий либо заключили юнитизационное соглашение, либо согласились с планом объединения, представленным государством. В данном случае меры государственного регулирования направлены на то, чтобы каждый объект разрабатывался наиболее эффективно, и чтобы интересы каждого недропользователя были защищены.
В Российской Федерации обязанность недропользователей ТГМ заключать юнитизационные соглашения закреплена в общих чертах в нескольких подзаконных актах. В частности, пункт 6.3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ № 3314-1 от 15 июля 1992 года, установил порядок освоения ТГМ. Согласно данному Положению разработка одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого месторождения.
При этом в случае, если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение полезного ископаемого выходит за границы предоставленного в соответствии с лицензией геологического отвода, то по заявке владельца лицензии и при отсутствии выданной лицензии на
соответствующую сопредельную территорию органами, предоставляющими лицензию, участок недр может быть увеличен таким образом, чтобы в него входило все месторождение.
По действующему законодательству Госгортехнадзор России готовит заключения на годовые перечни объектов лицензирования и рассматривает предложения о порядке, сроках и условиях вовлечения в освоение имеющихся и вновь выявленных объектов лицензирования. При этом, в соответствии с Методическими указаниями по участию органов Госгортехнадзора России в лицензировании пользования недрами , при реализации указанных мероприятий Госгортехнадзор России должен обращать особое внимание на недопущение расчленения месторождения полезных ископаемых в случаях, когда это влечет рост потерь полезных ископаемых и ухудшение условий обеспечения безопасности работ при его последующей разработке.
Помимо этого ряд норм о ТГМ содержится в Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений.31 В частности, пунктами 1.6 и 1.8 Инструкции предусматривается следующее.
Если месторождение нефти или газа находится на территории, подконтрольной двум округам Госгортехнадзора России, документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, предоставляются Госгортехнадзором России или по его поручению одним из этих округов.
Кроме того, не допускается оставлять за контурами уточненных границ горного отвода запасы нефти и газа, предоставленные пользователю недр при лицензировании, а также запасы, разработка которых по технико-экономическим причинам иным недропользователем нецелесообразна. В отдельных случаях производится списание этих запасов в установленном порядке, либо они включаются в границы предоставляемого в пользование участка недр.
Следует констатировать, что обозначенные нормы не нашли практического применения, и многие трансграничные месторождения разрабатывались без надлежащей координации их пользователей либо вообще не разрабатывались в силу возникающих конфликтов. Возможно, это произошло потому, что нормы носят слишком общий характер и не устанавливают процедуру их реализации.
Те же выводы относятся и к международно-правовым договорам, заключенным Российской Федерацией с сопредельными государствами с целью совместной разработки межгосударственных ТГМ. Речь идет о нескольких международных договорах России, формулирующих общие направления и задачи освоения межгосударственных ТГМ. Согласно ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и признаются актами высшего порядка, имеющими преимущественную силу над законодательством РФ. Но они не заменяют и не могут заменить такого законодательства. Как правило, международно-правовые нормы проникают в национальное законодательство и закрепляются в нем в виде общих принципов, руководящих идей или общепризнанных правил. В сфере регулирования ТГМ в очень немногих случаях нормы международных договоров прямо, непосредственно регулируют деятельность недропользователей. Да и то, это касается узкой категории межгосударственных ТГМ. Массовая правоприменительная практика недропользования имеет в качестве своей нормативной основы не международный договор, а национальное законодательство, которое охватывает все категории ТГМ. Такого законодательства в России пока нет.
Его создание должно иметь системный характер. Это значит, что законодательство о ТГМ должно исчерпывающим образом охватывать отношения по ТГМ как «вширь», так и «вглубь». Первое означает, что законодательство должно регулировать не только вопросы использования ТГМ, но и весь комплекс горно-геологических, технологических, природоохранных и иных проблем ТГМ. Эти вопросы не входят в предмет диссертационного исследования. Развитие законодательства «вглубь» означает создание полного набора иерархически соподчиненных норм, регулирующих использование всех видов ТГМ, независимо от природы пересекающих их границ или иных разграничительных линий.
История развития законодательства о трансграничных месторождениях за рубежом
Анализ зарубежной практики показывает, что для эффективного управления разработкой трансграничных месторождений углеводородов необходимо гибкое сочетание различных правовых инструментов. Поэтому для трансграничных месторождений обычно разрабатывается специальный пакет законодательных и других нормативных правовых актов, позволяющих осуществлять их освоение с соблюдением интересов всех заинтересованных сторон. Такое законодательство регулирует использование ТГМ и в случае необходимости принуждает недропользователей сотрудничать и объединяться.
Первые попытки правового регулирования совместного использования ТГМ были предприняты в конце XIX века в Европе.
Так, в Пруссии в силу дробности землевладения в провинциях, закон от 22 февраля 1869 года позволил землевладельцам нескольких смежных участков объединяться с целью совместной разработки недр их земель, образовав из их прав собственности на недра так называемую «консолидацию», т.е. общую собственность на недра смежных участков.54 При этом поверхность этих участков оставалась в собственности каждого из этих лиц.
Для учреждения консолидации владельцы участков должны были заключить между собой договор в судебном или административном порядке. В случае выработки месторождений такая совместная собственность на недра соединенных смежных участков могла быть по заявлению сторон договора прекращена, и каждый владелец отдельного участка снова вступал во владение недрами своего участка.
По закону 22 февраля 1869 года владелец недр мог потребовать уступки части поверхности от соседнего землевладельца, но не мог этого сделать по отношению к владельцу поверхности земли, недра которой были «консолидированы».
Прусский закон нашел много подражателей и почти полностью был повторен в законе от 18 апреля 1872 года55 в герцогстве Саксен-Альтенбургском, где в полной собственности землевладельца были оставлены не только уголь и лигнит, но и графит.
В Австрии прусский закон 1869 года послужил образцом для собственного закона от 17 декабря 1884 года, который был издан для нефти, горного воска и всех полезных ископаемых, которыми пользовались для извлечения содержащейся в них горной смолы (за исключением битуминозного угля); эти полезные ископаемые издавна в этих местностях находились в распоряжении землевладельца. В австрийском законе от 17 декабря 1884 года также встречается подобно прусской консолидации право соединения нескольких смежных участков разных владельцев для образования одного соединенного «нефтяного поля». Так называлось право добычи нефти в недрах нескольких смежных участков, в которых право добычи нефти или других полезных ископаемых было отделено землевладельцами от права на поверхность этих участков. Нефтяное поле, учрежденное землевладельцем и переуступленное другому лицу, давало землевладельцу право занимать часть поверхности смежных земель, но только не ту, под которой нефтяное поле было учреждено.
Закон от 17 декабря 1884 года имел целью избавить добывающую промышленность от затруднений, порождавшихся дробностью землевладения в австрийской Галиции. До этого закона землевладельцы, как правило, сами не разрабатывали месторождения нефти и горные смолы, а отдавали недра для разработки по договору аренды, действие которого прекращалось с продажей имения.
В ФРГ действующий Горный закон 1980 года предусматривает, что рудные поля можно объединять, если они граничат друг с другом и право собственности предоставлено на одни и те же ископаемые ( 24).
Для объединения участков в соответствии с 25 Горного закона ФРГ требуется представить следующие документы:
1) Нотариально засвидетельствованные соглашения пользователей недр объединяемых участков или заявление каждого пользователя в отдельности об объединении;
2) Два экземпляра маркшейдерского плана нового рудного поля, который удовлетворяет установленным требованиям; 3) При наличии обременении собственности недропользователя на объединяемом участке требуется нотариально засвидетельствованное соглашение о сохранении за объединением сервитутов и других обременении, а также о том, каким образом, в какой очередности эти обязательства к нему переходят. При этом в объединении участков
недр может быть отказано только тогда, когда: 1) Объединение недопустимо по закону; 2) Не представлены или представлены не все необходимые для объединения документы; 3) Объединение противоречит общественным интересам. В ФРГ при объединении аннулируется прежнее право собственности и возникает новое право собственности на единое рудное поле, обремененное вещными правами, вытекающими из соглашения собственников.
Если объединение было согласовано, то компетентный государственный орган ходатайствует перед учреждением, в ведении которого находятся поземельные книги, о внесении в них изменений. К ходатайству прилагается заверенная копия документа, удостоверяющего новые права собственников.
Имеющий силу закона Указ Президента Республики Казахстан «О нефти» № 2350 от 28 июня 1995 года также регламентирует порядок использования ТГМ, как расположенных на территории Казахстана, так и международных.
В соответствии со ст. 30-8 Указа, в случае если в результате разведки или добычи подрядчик обнаружит, что месторождение является приграничным (т.е. расположено в пределах территории Республики Казахстан или моря, часть которого также расположена на территории либо в юрисдикции другого смежного или противолежащего государства), такой подрядчик обязан незамедлительно уведомить об этом уполномоченный государственный орган.
В случае отсутствия соответствующих международных соглашений Республики Казахстан с государством, на территории либо в юрисдиÐ