Файл: Проблемы и особенности обжалования (оспаривания) нормативных правовых актов органов местного самоуправления.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.12.2023
Просмотров: 27
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ ОБЖАЛОВАНИЯ (ОСПАРИВАНИЯ) НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Чуева А.С.
старший научный сотрудник
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»
доцент кафедры административного и финансового права
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»
кандидат юридических наук
Аннотация: В статье освещаются проблемы, возникающие при обжаловании (оспаривании) правовых актов органов местного самоуправления. Дается анализ некоторых важных положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, закрепляющих порядок их обжалования (оспаривания). Аргументируется собственное мнение автора по поводу формулировки понятия «нормативный правовой акт органа местного самоуправления».
Ключевые слова: местное самоуправление, нормативный правовой акт, органы местного самоуправления, обжалование (оспаривание), законодательство.
Annotation: The article highlights the problems arising when appealing (challenging) the legal acts of local governments. The analysis of some important provisions of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, enshrining the procedure for their appeal (challenging). The author's own opinion on the formulation of the concept of "normative legal act of local self-government" is argued.
Keywords: local government, normative legal act, local authorities, appeal (challenging), legislation
Исходя из смысла ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131–ФЗ (ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 решение населением вопросов местного значения может осуществляться как непосредственно, так и (или) через органы местного самоуправления исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В свою очередь ст. 7 Федерального закона №131–ФЗ закрепляет, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, либо органами (должностными лицами) местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Согласно ст. 2 названного Закона 2003 года муниципальный правовой акт представляет собой решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом (должностным лицом) местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий
, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов (должностных лиц) местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Исходя из смысла данной статьи можно выделить следующие особенности (признаки, черты) муниципального правового акта: 1) документальная оформленность; 2) обязательность для исполнения на территории того или иного муниципального образования; 3) устанавливает (изменяет) общеобязательные нормы или имеет индивидуальный характер; 4) представляет собой решение, принятое непосредственно населением (по вопросам местного значения), либо органом (должностным лицом) местного самоуправления (как по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, так и по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к полномочиям органов (должностных лиц) местного самоуправления).
Федеральный закон №131–ФЗ закрепляет, что система муниципальных правовых актов состоит из: 1) устава муниципального образования, правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативных и иных правовых актов представительного органа муниципального образования; 3) правовых актов главы муниципального образования, местной администрации и иных органов (должностных лиц) местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (ред. от 03.08.2018)2 содержит ст. 13 «Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления», согласно которой «ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными». Как видно гражданское законодательство разделяет акты органов публичной власти на нормативные и ненормативные.
Таким образом, можно констатировать, что в зависимости от юридического содержания акты органов власти на местах могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.
В связи с этим, при обжаловании (оспаривании) правовых актов органов местного самоуправления возникает ряд проблем и трудностей, среди которых: проблема правильной квалификации обжалуемого (оспариваемого) муниципального правового акта, правильное толкование его природы, проблема определения суда (полномочного законом разрешать споры об обжаловании (оспаривании) правовых актов). Именно от правильного решения перечисленных проблем будет зависеть не только подведомственность рассматриваемого дела, но и процессуальный порядок его рассмотрения.
На наш взгляд, выяснить каким именно является правовой акт (нормативным либо ненормативным) возможно по следующим критериям: во-первых, по его форме; во-вторых, по субъекту, который его издал; в-третьих, по содержанию; наконец, в-четвертых, по процедуре его принятия, опубликования, вступления в силу.
Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»3 существенными признаками нормативного правового акта, являются: 1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), которые обязательны для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направленны на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Исходя из положений п. 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 года №6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»4 нормативный правовой акт: 1) представляет собой акт общего действия, адресованный неопределенному круг лиц и рассчитанный на многократное применение; 2) содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила; 3) является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.
На основании вышеизложенного можно сформулировать понятие нормативного правового акта органа местного самоуправления.
Итак, под нормативным правовым актом органа местного самоуправления предлагаем понимать «официальный письменный юридический документ, принятый в установленном законодательством РФ порядке уполномоченным на то субъектом правотворчества на местном уровне, включающий нормы права, рассчитанный на многократное применение, обязательный для исполнения на территории того или иного муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила, гарантируемый (обеспечиваемый) соответствующими мерами государственного воздействия».
Продолжая наше исследование, считаем необходимым отметить, что согласно ст. 48 Федерального закона №131–ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено как самими органами (должностными лицами) местного самоуправления, так и судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий – уполномоченным органом государственной власти РФ.
Как следует из смысла данной статьи, обжалование (оспаривание) муниципально-правовых актов может осуществляться как в судебном порядке, так и досудебном5.
Напомним, что согласно ст. 46 Основного закона нашего государства каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Как справедливо отмечает В. А. Кирсанов, опыт наиболее развитых стран мира показывает, что самым эффективным средством контроля общества над властью служит независимая судебная система, обеспечивающая беспристрастное разрешение споров, возникающих между гражданами либо иными субъектами с одной стороны и властью, в лице её органов и должностных лиц, с другой.
Эффективная судебная система нуждается в соответствующих инструментах, позволяющих суду в случае необходимости воздействовать на власть. Такими инструментами является предоставление принципиальной возможности судебного оспаривания действий и решений органов власти, их должностных лиц и установление эффективных правил судопроизводства по делам данной категории6. С данным высказыванием автора вряд ли стоит не согласиться.
Согласно ст. 78 Федерального закона №131–ФЗ «решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке».
В настоящее время порядок обжалования (оспаривания) правовых актов органов местного самоуправления закреплен в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации
7 от 24 июля 2002 года № 95–ФЗ (ред. от 03.08.2018) (далее – АПК РФ), а также в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации8 от 8 марта 2015 года № 21–ФЗ (ред. от 19.07.2018) (далее – КАС РФ).
Считаем необходимым акцентировать внимание на то, что до принятия КАС РФ, производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений, рассматривались судами в соответствии с положениями подраздела III (утратил силу) Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации9 от 14 ноября 2002 года №138–ФЗ (далее – ГПК РФ), а также АПК РФ.
На сегодняшний день, глава 21 КАС РФ посвящена производству по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, глава 22 КАС РФ – производству по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Что касается АПК РФ, то он содержит гл. 23 которая посвящена особенностям рассмотрения судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, а также гл. 24, которая содержит положения, регулирующие рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Продолжая наше исследование, считаем целесообразным, акцентировать внимание на специфику оспаривания нормативных правовых актов органов местного самоуправления, закрепленную в Кодексе административного судопроизводства РФ.
Итак, согласно ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Примечательно, что в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части может обратиться также прокурор, Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.