Файл: Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности.pdf

Правомочия владения, пользования и распоряжения составляют содержание права собственности и получили среди юристов название «триада», что соответствует п. 1 ст. 209 ГК РФ. Подавляющая часть ученых считает, что происходит триада еще со времен римского частного права. Перечисленные правомочности, однако, не всегда исчерпывающе могут характеризовать право собственности. Ученые считают, что можно выделить около полтора тысяч возможных вариантов правомочностей собственника.

Что касается определения права собственности, то, учитывая его фундаментальность и многоаспектность, не существует и не может существовать единого такого определения. В.П. Камышанский, рассматривая гражданское право, в связи с этим пишет, что «...в науке гражданского права на сегодня не существует определения понятия права собственности, которое бы в полной мере отражало содержание данной правовой категории». Среди ученых, на наш взгляд, заслуживает внимания определение «права собственности», которое дано А.В. Дзериным, по мнению которого - это признанное законом право, которое закрепляет абсолютную принадлежность имущества лицу (владельцу) и определяет его права и обязанности в отношении этого имущества. Это определение могло бы претендовать на исчерпывающую полноту, если бы в нем отмечалось, что имеется в виду под правом владения, пользования и распоряжения.

В юридической литературе советского периода велась довольно активная дискуссия относительно понятия права собственности, преимущественно в субъективном смысле. Так, А.В. Венедиктов определил право собственности как «право владельца использовать средства производства своей властью и в своем интересе на основании господствующей в данном обществе системы классовых отношений», учитывая при этом, что правомочия владения, пользования и распоряжения не исчерпывают права собственности лица. В.С. Иоффе фактически поддержал данное определение А.В. Венедиктова, дополнив его ссылкой на триаду правомочий собственника. Характерной особенностью для многих определений было акцентирование внимания на тезисе об осуществлении права собственности в своем интересе. Однако такой подход к определению права собственности разделялся не всеми учеными. В частности, обращалось внимание на то, что право собственности может осуществляться собственником также не в своем интересе или право на имущество «в своем интересе могут осуществлять лица, которые не являются собственниками (наниматели имущества)».

---

По содержанию право государственной и муниципальной собственности не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности. Специфика этого права заключается и в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке могут самостоятельно устанавливать для себя правила поведения как собственника. Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации. Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

1.3 Осуществление права государственной и муниципальной собственности

Под осуществлением права государственной и муниципальной собственности понимают обусловленную собственником и обеспеченную системой гарантий реализацию конкретных возможностей, представляющих собой содержание права собственности.

Как показано выше, собственнику принадлежит право владеть, пользоваться, распоряжаться своим имуществом. Он несет бремя содержания принадлежащего ему имущества (в соответствии со ст. 210 ГК РФ). Собственник может совершать любые действия в отношении своего имущества, не противоречащие закону, не нарушающие права и интересы других лиц (в соответствии со ст. 209 ГК РФ). Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник (в соответствии со ст. 211 ГК РФ).

Право государственной и муниципальной собственности осуществляется различными способами: путем заключения различного рода сделок и договоров; путем приватизации государственных и муниципальных предприятий; путем делегирования права хозяйственного ведения и оперативного управления. При этом в процессе осуществления права государственной и муниципальной собственности применяются разнообразные процедуры, к числу которых относят учетные, оценочные и контрольные процедуры в отношении объектов права государственной и муниципальной собственности. Рассмотрим их сущность.

---

Учетные процедуры представляют собой опосредованную форму контроля за осуществлением органом исполнительной власти, публичной или частной коммерческой организацией правомочий владения, пользования или распоряжения государственным или муниципальным имуществом. Учетные процедуры включают сбор, аналитическую обработку (в том числе экспертизу) сведений о публичном имуществе, а также использование таких сведений государственным органом (организацией) или субъектом частного права. Считается, что учетные процедуры тесно связаны с осуществлением регистрационных и иных публичных разрешительных процедур, отнесенных к ведению органа исполнительной власти, например, ведением такими органами реестров, кадастров, регистров объектов недвижимости. Такие процедуры хотя и не относятся непосредственно к учетным процедурам, но определяют содержание учетных полномочий и методы их осуществления.

Учетные обязанности различаются в зависимости от вида недвижимого или движимого государственного или муниципального имущества. К традиционным объектам недвижимости, подлежащей учету, относятся земельные участки, жилые или административные здания, объекты незавершенного строительства. Наряду с ними, законодательством выделяются специальные объекты недвижимости - воздушные, морские суда и космические объекты. К движимому имуществу относятся средства материального и технического обеспечения полномочий публичных органов (транспортные, информационные), движимые вещи, предназначенные для обеспечения социально значимых публичных потребностей (музейные предметы и музейные коллекции), денежные средства, выраженные в российской и иностранной валюте, ценные бумаги в уставном капитале хозяйственных обществ. К специальным объектам движимого имущества относится углеводородное сырье (газ, нефть), перемещаемое с использованием соответствующих средств транспортной инфраструктуры, - газопроводов, нефтепроводов, нефтеналивных судов, судов, предназначенных для перевозки сжиженного газа, и т.п. Учету подлежат не только имущественные объекты, в редких случаях процедуры публичного учета применяются в отношении нематериальной субстанции, например, имущественных обязательств.

Важнейшим цивилистическим предназначением учетных процедур является легитимизация имущественных правомочий. Органы исполнительной власти, муниципальные и иные публичные органы и организации вправе осуществлять возложенные на них правомочия по распоряжению публичным имуществом только после завершения установленных учетных процедур. Внесение записи в соответствующий реестр государственного, муниципального имущества не только подтверждает правомерность имущественного статуса правообладателя, но и наделяет его новым правомочием совершения сделок с публичным объектом недвижимости или с движимым имуществом. Таким образом, закрепление за органом, организацией государственного, муниципального имущества по праву хозяйственного ведения, оперативного управления или в соответствии с иным вещным правом не влечет правовых последствий, связанных с управлением имуществом, цивилистические последствия всегда обусловлены завершением административных учетных процедур. Государственный орган и находящиеся в его ведении публичные коммерческие организации, бюджетные или автономные учреждения наделяются гражданской правоспособностью только после завершения исполнения публичных обязанностей, обусловленных государственной регистрацией, лицензированием и учетом соответствующего имущественного объекта. Регистрационные, лицензионные и иные процедуры публичного санкционирования предшествуют осуществлению учетных обязанностей. Административная правоспособность органа, организации, учреждения доминирует в его статусе, изначально правообладатель вступает в административные отношения с публичным органом для получения разрешительного документа (свидетельства о государственной регистрации, лицензии, разрешения на осуществление хозяйственной деятельности) и завершает их исполнением учетных обязанностей.

---

Возникновению административной правоспособности всегда предшествует наделение публичного органа, организации гражданской правоспособностью. Возникновение, изменение и прекращение имущественных прав, обязанностей по распоряжению объектом публичного имущества обусловлены властными полномочиями органа исполнительной власти, распорядительного муниципального органа. Имущественные отношения в этих случаях регулируются административным предписанием лицензирующего, регистрационного, учетного органов, определяющим содержание соответствующей публичной процедуры, - лицензионного контроля, учетных процедур и др. Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением публичным имуществом, определяются административным законодательством, нормы ГК РФ и иное федеральное законодательство применяются только в случаях, предусмотренных публичным предписанием. Таким образом, исполнение правообладателем учетных обязанностей является необходимой предпосылкой наделения его имущественными правомочиями.

Следующим аспектом осуществления права государственной и муниципальной собственности выступают оценочные процедуры. Оценка объектов права государственной и муниципальной собственности производится в соответствии с федеральным законодательством об оценочной деятельности, включающим Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и ряд Постановлений Правительства РФ, регулирующие оценочную деятельность.

Оценочная деятельность является одним из этапов управления государственной и муниципальной собственностью и включает административные процедуры, осуществляемые на превентивной стадии и стадии государственного регулирования. Первичным действием превентивной стадии является определение статуса объектов недвижимости, движимого имущества, результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств и имущественных прав на них, публичных работ, услуг и иных объектов гражданских прав, участвующих в гражданском обороте. Таким образом, объекты оценки могут быть представлены не только в виде имущественного объекта, т.е. в виде вещи, обладающей потенциальной товарной ценностью (её стоимостной эквивалент и определяется в процессе оценки), но и в виде нематериальной субстанции - вещного права. Любому использованию полезных свойств публичной вещи предшествует проведение оценочных процедур. Обязательная оценка объектов права государственной и муниципальной собственности предусмотрена при совершении цивилистической сделки, предусматривающей:

---

передачу отдельных имущественных правомочий (пользования и распоряжения публичной вещью) субъекту частного или публичного права (например, передача имущественных правомочий по договорам доверительного управления, аренды, использование публичной вещи в качестве предмета залога);

отчуждение объектов публичного имущества (например, при их продаже). Отчуждение объектов публичного имущества может быть следствием проведения установленной административной процедуры распоряжения недвижимостью или движимым имуществом, например, использование объектов недвижимости или бюджетных средств в качестве имущественного взноса при создании некоммерческих организаций (государственных корпораций и фондов). В этих случаях имущественные отношения возникают и прекращаются на основе властного решения органа исполнительной власти (реже - иного публичного органа), цивилистическое регулирование применительно к этим процедурам возможно только в случаях, предусмотренных правовым актом публичного органа.

К участникам оценочной деятельности на превентивной стадии относятся оценщик - физическое или юридическое лицо, осуществляющее такую деятельность на профессиональной основе, и заказчик - субъект публичного права, представленный государственным (муниципальным) органом, учреждением, организацией.

Превентивная стадия включает процедуры, предшествующие проведению оценки, и собственно оценочную деятельность. Оценка проводится в соответствии с договором, которым должны быть определены объект оценки, способ оценки, стандарты оценочной деятельности и иные реквизиты. Обязательные требования к проведению оценочной деятельности установлены федеральными стандартами оценки, утверждаемыми Минэкономразвития России. Разработка проектов федеральных стандартов осуществляется саморегулируемыми организациями оценщиков, входящими в состав национального совета по оценочной деятельности, представляющего интересы оценщиков во взаимоотношениях с Минэкономразвития России. Федеральными стандартами устанавливаются предпосылки проведения оценочной деятельности30, цели её проведения, порядок использования результатов оценки, стоимостные критерии проведения оценки и иные обязательные требования.

Стадия публичной регламентации оценочной деятельности включает административные процедуры нормативно-правового регулирования, контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и применения санкций к таким организациям и их должностным лицам, виновным в неисполнении обязанностей, установленных федеральным законодательством об оценочной деятельности.

---