ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.01.2024
Просмотров: 221
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
– заключение международных соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста;
• организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией;
• подготовка и выпуск современной учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.
Решение проблемы конфликта интересов.
Эта проблема приобрела в последнее время значительную актуальность и, как следствие, популярность. О конфликте интересов говорят эксперты в области государственного управления, она поднимается политиками и журналистами. Так же, как в свое время проблема коррупции, концепция конфликта интересов получает заслуженную известность.
В чем же сущность этой проблемы? Чтобы разобраться в концепции конфликта интересов, сначала предпримем небольшой экскурс в теорию, а потом обратимся к нескольким практическим примерам, иллюстрирующим проблему с разных сторон.
Традиционно, когда мы говорим о противоречиях между интересами, подразумеваются противоречия либо межличностного характера, либо такие противоречия, которые возникают между интересами индивида и группы индивидов. Однако конфликт интересов как устоявшийся научный термин означает более конкретный случай. Конфликт– открытое столкновение; борьба за ценности и претензии на определенный статус, в которой целями являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение соперника.
Концепция конфликта интересов была разработана для описания и анализа ситуаций, складывающихся в весьма специфических условиях. Речь идет об одном из элементов или характеристик принципа агентской модели. Напомним: в рамках классической модели "принципал – агент" существует, как минимум, два субъекта отношений. Во-первых, это принципал, который может быть как индивидуальным, так и коллективным субъектом взаимоотношений. Он является непосредственным или же опосредованным собственником ресурсов, которые используются для достижения его целей. Во-вторых, это агент, которому принципал передает право управления ресурсами для реализации поставленных им, принципалом, задач в обмен на вознаграждение.
В простейшем случае, когда принципал обладает собственными ресурсами, модель принимает упрощенный вид и выглядит как отношения между нанимателем и наемным работником. Работник может быть более или менее прилежным, трудолюбивым и честным. Хозяин, в свою очередь, может быть более или менее строгим, справедливым и щедрым.
В более сложных случаях – таких, как государственное управление – принципалом является часть или все общество, располагающее определенными ресурсами. Для артикуляции и агрегации мнений по поводу того, как и на что следует использовать эти ресурсы, могут использоваться самые разнообразные процедуры, но основной принцип все равно остается: коллективный принципал передоверяет управление ресурсами для реализации своих интересов агенту.
Как раз на этом этапе во взаимоотношениях принципала и агента могут возникнуть трудности. Проблема заключается в том, что агент всегда был и останется всего лишь человеком. А любому человеку свойственно иметь собственные потребности и интересы. Эти интересы очень редко полностью совпадают с интересами принципала. Чаще они совпадают лишь частично или не совпадают вообще. Вот тут и возникает конфликт интересов. Можно сказать, что интересы разных индивидов (принципала и агента), сходясь в агенте, порождают внутренний конфликт интересов.
Таким образом, на прикладном уровне концепция конфликта интересов описывает рассогласование интересов принципала и агента, а практическая ценность этой концепции заключается в анализе различных случаев конфликта и поисках потенциальных путей преодоления или нивелирования этого конфликта.
Теперь рассмотрим несколько наиболее стандартных ситуаций, связанных с конфликтом интересов. Первый, очень характерный и наиболее простой случай – это совмещение агентом (чиновником) государственной службы и коммерческой деятельности.Такая коммерческая деятельность может вестись в различных формах. В большинстве стран государственным служащим запрещено совмещать работу с коммерческой деятельностью, поэтому достаточно редко чиновник оказывается непосредственным собственником коммерческой организации. Чаще бывает, что родственники чиновника оказываются вовлеченными в бизнес непосредственно или через владение акциями или долями в капитале коммерческой организации.
В данной ситуации чиновник, обладая конфиденциальной ("инсайдерской") информацией и дополнительными рычагами воздействия (знакомства, связи, взаимные услуги), может конвертировать их в неконкурентное преимущество. Кроме того, устанавливаемые с другими коммерческими организациями отношения могут служить ширмой для нелегального воздействия на решения, принимаемые госорганом, в котором работает чиновник. Проще говоря, коммерческая деятельность чиновника – это чрезвычайно коррупциогенная среда, способствующая искажению первоначальных целей и задач работы отдельных чиновников и целых государственных органов. С точки зрения конфликта интересов, в данном случае чиновники (агенты) предают интересы общества, народа (коллективного принципала) в угоду собственным корыстным интересам.
Эту потенциальную проблему сформулировать достаточно легко. Если чиновник получает материальные стимулы только от принципала, то конфликт интересов будет минимален. Дело в том, что в такой ситуации чиновник будет максимально заинтересован в преуспевании своего работодателя – государства, от которого он и получает все свои средства к существованию. Единственным источником проблем здесь может быть идеологический конфликт, который остается за рамками нашего анализа.
В том же случае, когда источников материального стимулирования чиновника несколько – государство, частный бизнес, взятки и т.д., – возникает проблема предпочтения, и выбор чиновника в пользу того или иного источника финансирования становится неочевидным. Именно по этой причине в большинстве развитых стран законодательство о государственной службе оказывается довольно строгим. Именно из-за этой проблемы России столь необходима реформа государственной гражданской службы.
Как отмечалось, уже существуют испытанные инструменты преодоления такого рода проблемы. Одним из законодательно оформленных требований к российскому чиновнику является запрет на личное ведение коммерческой деятельности (правда, значительно сложнее избежать "семейственности" государственных служащих. Однозначно эффективных инструментов в этой сфере, пожалуй, просто не существует. Тем не менее, попытки преодолеть эту проблему должны предприниматься).
Теперь обратимся к анализу еще одной классической ситуации, одновременно способствующей возникновению конфликта интересов и являющейся его следствием. Предыдущий пример характеризовался распределением чиновником ренты от государственной службы между различными людьми – родственниками, друзьями и проч. Однако существует еще один способ избежать контроля со стороны государства и общества за нецелевым использованием ресурсов: распределение ренты во времени.
Идея заключается в том, что чиновник, предоставляя неофициальные услуги, получает гарантии безбедного существования в будущем. Своеобразная "взятка в рассрочку". Существует несколько механизмов реализации таких нелегальных взаимоотношений между чиновником и бизнесом.
Первая модель может быть названа "эффектом шлепанцев"–чиновник оказывает услуги бизнесу на условиях дальнейшего трудоустройства на исключительных основаниях. На практике это очень часто встречается: после отставки или увольнения чиновник оказывается моментально трудоустроенным на хорошую должность в коммерческой компании, работающей в сфере, которой этот чиновник недавно управлял. Вторая модель является логическим продолжением первой и называется "эффектом вращающихся дверей".Чиновник мигрирует из бизнеса на государственную службу, обратно в бизнес, потом вновь на государственную работу и т.д.
Такую ротацию отследить достаточно просто. Но привлечь чиновника к ответственности на таком основании практически невозможно. Тем не менее, предпринимаются попытки урегулировать и эту проблему. Так, в проекте реформы российской государственной службы предусматривается запрет на занятие управляющих постов в коммерческих организациях, работающих в той же сфере, что и чиновник. Предполагается, что такой запрет будет действовать несколько лет после отставки или увольнения.
Таким образом, конфликт интересов в государственной службе может принимать самые различные формы. Незаконные интеракции могут быть закамуфлированы самыми разнообразными методами. Однако суть проблемы всегда остается той же: чиновник (агент) предает интересы государства и общества (принципала), доверяющих ему управление ресурсами, и использует эти ресурсы для удовлетворения собственных потребностей и интересов. Эта проблема очень тесно связана с коррупцией. Поэтому необходимо в рамках антикоррупционной политики уделять существенное внимание разрешению этого конфликта или минимизации его последствий.
Упорядочение системы и структуры, ревизия функций органов исполнительной власти
Данное направление можно считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой. Разумеется, никакая реформа не может быть непрерывно длящейся. Как же в таком случае это направление включается в антикоррупционную политику?
Дело в том, что структурное и функциональное упорядочение органов исполнительной власти не обязательно должно описываться понятием "реформа". Речь идет лишь о постоянном общественном и государственном внимании к данному, очень важному сегменту, где чаще всего и находятся, так сказать, коррупционные ниши. Таким образом, речь идет не обязательно о собственно упорядочении, но и о постоянном изучении исполнительной власти, чьи система, структура и функции не могут быть неизменными.
Для современной России более актуальным является уже не столько изучение исполнительной власти, сколько именно административная реформа, т.к. несмотря на возникновение принципиально иного, по сравнению с тоталитарным, общественного строя, фактически так и не было проведено комплексной перестройки системы государственного управления. И это служит одним из самых активных резервуаров коррупции.
Отсюда названное направление антикоррупционной политики включает в себя:
– установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры и численности органов исполнительной власти.За изменениями структуры органов, их статуса и функций часто стоят корпоративные, а не общегосударственные интересы; создается психологическая неуверенность руководителей ведомств в собственном будущем; отсутствуют обоснованные критерии изменения структуры, что порождает возможность корыстного лоббирования со стороны тех или иных закулисных групп; бесконтрольно растет численность государственного аппарата;
– ликвидацию институциональных причин для конфликта интересов(в частности, создание такой системы и структуры органов исполнительной власти, чтобы в одном и том же органе не совмещались, например, функции определения правил, контроля и предоставления публичных услуг);
– декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда публичных социальных и правовых услуг негосударственным структурам (так, например, этот процесс давно происходит в сфере нотариальной деятельности);
– обеспечение информационной прозрачностипроцесса принятия решений органами исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и проч.);
– введение механизмов общественного влиянияна деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).
Изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти
Это направление традиционно является частью административных реформ, а в некоторых странах (США в 90-х годах – "реформа Гора") иногда целиком охватывает содержание последней. Для противодействия коррупции это направление чрезвычайно важно, поскольку от того, насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько прочны правовые и социальные гарантии для служащего, во многом зависит мотивация честного служения.
Данное направление можно разбить на следующие блоки (перечень, как и по другим направлениям, естественно, не исчерпывающий):
– четкое определение регулирования статуса, в т. ч. ограничений (прежде всего, в отношении к предпринимательской деятельности) для лиц, избираемых или назначаемых на высшие государственные должности (министры, депутаты, губернаторы и проч.);