Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

4) местное самоуправление — это деятельность исходя из интересов населения. Хотя права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер;

5) местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу;

6) местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования. на территории которых формируются органы местного самоуправления. имеют свою символику и атрибутику.

Исходя из комплексной оценки вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

Субъекты местного самоуправления определены как субъекты права, которые законом уполномочены на осуществление деятельности по реализации собственной компетенции местного самоуправления. Ключевым признаком субъектов местного самоуправления, таким образом, является наличие собственной компетенции, установленной законом.

Нормами ст. 130 Конституцией Российской Федерации определены концептуально-дефинитивные положения, определяющие, субъекты местного самоуправления. Так, определяя субъектный состав местного самоуправления, ч. 1 указанной статьи использует понятие «население», а ч. 2 - «граждане». В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. «Население» - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера. В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований наряду с понятием «население» используется понятие «местное сообщество». Подобное понимание местного сообщества соответствует и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

Индивидуально-личностный (субъективный) уровень конституционной системы первичных субъектов местного самоуправления отражается с помощью используемого в ч. 2 ст. 130 понятия «граждане» как индивидуализированные участники местного самоуправления, обладающие конституционными правами на осуществление местного самоуправления. Что же касается выборных и других органов муниципальной власти (ч. 2 ст. 130), то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав населения и индивидуальных прав граждан как членов местных сообществ на осуществление местного самоуправления.

Принципиальным положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» является указание на то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образовании. Под муниципальными образованиями Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления.

Ими могут быть:

- городские и сельские поселения;

- части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т. п.);

- совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа - волости, сельсоветы и т. д.).

Именно эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

Таким образом, местное самоуправление можно определить, как специфическую форму активности граждан, направленную на решение вопросов местного значения через непосредственное или опосредованное их волеизъявление. Большинство российских исследователей вслед за Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении.

1.2. Основные этапы развития местного самоуправления в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков, можно начинать с Ивана IV. В его Указе под названием «Приговор царской о кормлениях и службах» лета 7064 речь фактически шла о проведении земской реформы. В 1555 г. указом Ивана IV были введены земские учреждения. Они не имели всесословного характера. Земские органы действовали в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми.

Ежегодно 21 апреля, начиная с 2013 года, в России празднуется День местного самоуправления, установленный Указом Президента РФ № 805 от 10 июня 2012 года. Как говорится в этом документе, новая дата вводится в календарь «в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества». Данная дата выбрана не случайно, поскольку является весьма значимой для истории становления местного самоуправления и местного управления в России.

При Екатерине II, в последней четверти XVII в., были заложены основы самоуправления, которые определили структуру местного управления, вплоть до 1864 г. 21 апреля (по старому стилю) в 1785 г. была принята «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», которая была подписана Императрицей Екатериной II. Грамота состояла из Манифеста, 16 разделов и 178 статей. При его подготовке были использованы материалы уложенной комиссии, Цеховой устав, Устав благочиния, Учреждение для управления губернией, а также образцы зарубежных документов — шведский Цеховой устав и прусский Ремесленный устав. Жалованная грамота закрепила за населением городов единый сословный статус вне зависимости от профессиональных занятий.

Дальнейшее развитие местного самоуправления было связано с земской и городской реформами Александра II. В 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания и избираемые ими земские управы. На них возлагались функции управления местными хозяйственными делами.

Таким образом, в этот период действовали две системы управления на местах: государственное управление и земскогородское самоуправление.

При Александре III эти положения были пересмотрены. Реформа преследовала цель устранить недостатки практики земского и городского самоуправления. Основной недостаток такого подхода к местному управлению состоит в отсутствии единства и согласия в действиях правительства и земских властей.

После Октябрьской революции был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, упразднялись органы земского и городского самоуправления, создавался аппарат местных Советов.

В 1918 г. в основу организации управления на местах был положен принцип централизованного управления, т.е. единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы выступали как местные органы государственной власти и являлись структурной частью единого государственного аппарата управления.

В 1936 г. после принятия Конституции СССР и Конституции РСФСР все звенья представительной системы СССР стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Системы съездов Советов были упразднены, и все местные представительские органы государственной власти стали именоваться Советами. Основным принципом управления системы Советов был демократический централизм, т.е. сочетание самостоятельности и инициативы на местах с централизованным руководством государственной власти и четким соблюдением субординации на местах. Вышестоящие органы государственной власти руководили нижестоящими органами. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими органами власти.

В 1990—1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.

Следующий период связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР о местном самоуправлении. Процесс реформирования местного самоуправления изменил основы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Данный период связан с принятием в августе 1995 г. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

Изучив понятие «местное самоуправление» можно сделать вывод о неоднозначности данного понятия и его диалектической природе. С одной стороны, муниципальная власть - ветвь государственная, навязывающая свою волю, а с другой - ветвь общественная, наиболее полно учитывающая нужды и потребности населения. Местное самоуправление представляет собой основу конституционного строя, право населения на решение местного значения и форму народовластия.

Можно выделить следующие исторические этапы развития местного самоуправления в России: c XVI до последней четверти XVII в.; c 1785 г. по 1864 г.; с 1864 г. по 1918 г.; 1918 – 1936 гг., 1936-1990 гг.; 1991-1993 гг.; c 1995 г. по настоящее время.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации на современном этапе развития

2.1. Становление и реформирование правового регулирования местного самоуправления

Правовые основы формирования современного местного самоуправления в Российской Федерации сложились еще в 1990-91 гг. Так, в 1990 г. был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», затем в 1991 г. - Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В 1993 г. основополагающие положения о местном самоуправлении нашли воплощение в Конституции Российской Федерации. В частности, статья 12 Конституции, развивает идеи, заложенные в Европейской Хартии о местном самоуправлении и провозглашает, что в России местное самоуправление признаётся и гарантируется.

Первый базовый закон в области российского самоуправления – Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 года №145-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. Данный закон не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов), не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями) и не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные. Также им фиксировалась выборность местной власти, устанавливались гарантии местного самоуправления, муниципальная автономия и учет мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.