Файл: «Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования» (Возникновения и развития государственной службы в России).pdf

Введение

Актуальность данной темы заключается в том, что система государственной службы в Российской Федерации в полной мере не сформирована и по сей день: отсутствуют единая законодательная база, четкие критерии отнесения того или иного подразделения к конкретному виду государственной службы, понятные правовые постулаты перехода из одного вида государственной службы в другой и т. д., что признается и учеными-правоведами, и «властью», и обществом в целом.

Государство предпринимает попытки по устранению пробельности в вопросах организации государственной службы. Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 была утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», основной целью которой являлось создание целостной системы государственной службы Российской Федерации, четкой правовой базы, формирование высококвалифицированного кадрового аппарата, обеспечивающего эффективность государственного управления в рамках развития гражданского общества и инновационной экономики. Указанной программой также предусматривалось решение таких задач, как совершенствование системы государственных гарантий госслужащего, внедрение современных механизмов стимулирования, разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне, регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих. Но в начале 2016 г. основные проблемные вопросы организации государственной службы в России, законодательного регулирования и поддержки в обществе все также требуют разрешения.

А. И. Турчинов дает следующую оценку состояния государственной службы: 1) «заторможенность» процесса развития правовой базы; 2) неэффективность системы управления; 3) концептуальная неопределенность ее модели в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»; 4) неразработанность государственной кадровой политики и отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма; 5) весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой Российской Федерации.

Также в качестве причин необходимости реформирования отечественной системы государственной службы хотелось бы выделить следующие: отсутствие понятия-цели «служение государству»; правовая нерегламентированность вопросов взаимодействия различных видов государственной службы; необходимость повышения правовой и социальной защищенности государственных служащих одновременно с исключением «государственного произвола», т. е. установление соответствия социального и правового положения государственного служащего и степени возлагаемой на него ответственности; усиление публично-правовых и административно-дисциплинарных критериев эффективности работы государственных служащих; установление открытости и прозрачности деятельности государственных органов; дебюрократизация государственной службы; использование новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов; повышение авторитета государственной службы и доверия общества.

Первоочередной задачей любого государственного служащего является реализация государственной политики на основе права и закона (желательно, чтобы эти два постулата совпадали). Рассматривая сущность и значение права, Л. С. Явич писал: «...право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях... Стране важно иметь разумное и демократическое законодательство, но оно принесет мало пользы, если останется только записанным на бумаге... Оценивая политический режим, немыслимо игнорировать законность и правопорядок, но судить о них можно только по тому, как законы претворяются в жизни страны, как осуществляется на деле то, что провозглашено в качестве права» . Для российской правовой науки суждения советского ученого не утратили своей актуальности. «Власть», государство в лице государственного служащего должны быть тесно связаны возможностью эффективного применения права, поскольку именно субъективный фактор может иметь решающее значение, поэтому необходимо четко определить цель профессиональной деятельности государственного служащего и критерии его ответственности.

Глава 1. Возникновения и развития государственной службы в России

1.1. История развития государственной службы в России.

Любой период развития государства характеризуется развитием государственной службы. В современной России государственная служба выступает в качестве стратегической цели и ставит формирование эффективной государственной службы, способной качественно обеспечивать процесс функционирования всех ветвей государственной власти.

История развития кадрового корпуса государственной службы началась совместно с историей развития государство как социально-политической и экономической общности. При этом, как отмечают многие исследователи (Уткина В.В., Петросянц Д., Магомедов К.О.), формирование системы государственной службе в качестве самостоятельного института и формы профессиональной деятельности связано с историей становления профессионального аппарата публичного управления. Потребность в управляющем аппарате, сформированном из госслужащих, эволюционно обусловлена ростом системной сложности системы публичного управления, ростом территорий государства, изменением функционала управления государственным развитием. Следовательно, история становления данного института начинается с момента процесса объединения удельных княжеств вокруг Москвы и началом формирования централизованного Российского

государства в период XV-XVI вв^[1]4.

История государственной службы в России характеризуется длительным временем становления и развития. На процесс существенным образом влиял (и влияет) специфики исторического периода и целей управления государственным развитием.

На этапе допетровского развития государственной службы в России была модель служилого государства с подобием комплексного государственного аппарата, и кадровым корпусом высших государственных служащих при дворе.

На этапе петровских реформ институт государственной службы развивался как система чинов. Чины руководили центральными и местными органами власти, занимали верховные должности (в том числе и военные). При этом госслужащие – чиновники были фактические сословием и формировались по модели корпоративно-профессионального сообщества на принципе местничества.

С начала XVII в. Местничество было реформировано по модели

регламентационно - иерархической вертикали власти закрепленной в Табели о рангах 1724 г..

Таким образом, произошел реформенный переход от патриархальной модели к рациональной модели организации и комплектования государственной службы, отличающейся следующими особенностями:

1) было регламентировано большинство аспектов деятельности госслужащего;

2) введена иерархия госслужащих;

3) повышалась функциональная дифференциация административного аппарата;

4) определялась карьера по государственной службе;

5) формировалась корпоративная психология государственной бюрократии.

В результате сменилось и положение самого госслужащего. Следующий этап развития государственной службы связан с преобразованиями Николая I. В это время был реализован подход на основе объективности при формировании государственной службы и этапов прохождения ее. Именно в этот период истории развития государственной службы была впервые реализована модель прогнозирования потребности в госслужащих определенной профессиональной компетенции, и начал применяться механизм формирования кадрового резерва.

В советский период истории России рассматривать институт государственной службы в качестве самостоятельного института не вполне корректно: так как в это время формировался корпус «советско-партийных служащих», а не государственных служащих. В него входили не только работники государственного аппарата управления, но и партийные работники.

Сам же термин «служащие» применялся еще шире: в эту категорию включались представители других «нерабочих» профессий (врачи, учителя, управленческий аппарат на предприятиях). Так же следует отметить, что в отношении корпуса «советско-партийных служащих» действовали не специальные нормативные правовые акты, а общее трудовое законодательство.

Таким образом, в современном понимании институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. с принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267).

История развития государственной службы связана и с развитием выполняемых функций в системе публичной власти и управления государственным развитием. Практическое решение о месте и роли государственной службы обусловливалось исторической спецификой этапа развития национальной государственности, особенностью концепции и механизмов построения взаимоотношений между публичной власти и обществом, эффективностью личности главы государства, общей государственной политикой управления, «качеством» компетенции госслужащих.

В течение своего развития государственная служба становилась тем механизмом, который мог реализовать полномочия государственной власти, т.е. «реализаторами» на практике принятых государственных решений различных субъектов государственно-политического управления. Это и составляет специфику государственной службы как социально-правового института, в полной мере реализуемую в аппаратной деятельности служащих государственных органов, как механизма обеспечивающего существование и управление государства.^[2]7

Таким образом, эволюция государственной службы связана с процессом становлении ее как одного из институтов единой системы публичного управления государством, который совместно с правительством, парламентом, судебной системой реализует государственную политику управления. При этом он не является государственно-политическим институтом управления, а выступает как институт государственного администрирования, т.е. связан с обеспечением практической деятельности всех государственных органов управления, реализацией процесса подготовки, принятия и реализаций руководящих и управленческих решений.

«Технологический» подход к истории развития государственной службы основан на концепции деятельностного развития административно-управленческого механизма в науке. В этих рамках историю становления государственной службы следует рассматривать как процесс развития функции деятельности органов государственной власти и управления. Деятельностный подход в истории развития государственной службы приобрел доминирующее положение в конце XX в.

Деятельностно-функциональный и «технологический» подход способствовал оптимизации существующего аппарата государственного управления, смене инструментария управленческого воздействия, «технологизации» государственной службы, и это было в тот период несомненным достоинством ^[3]9.

С точки зрения политического подхода государственную службу можно рассматривать в качестве «политического» инструмента, используемого политической элитой для реализации своих легитимных полномочий управления государственным развитием. В этом случае государственная служба (в основном государственная гражданская служба) на практике выступает в качестве «обслуживающей» структуры процесса управления.^[4]5

И в этом случае развития государственной службы должно быть сосредоточено на достижение двуединой цели: