Файл: Однако ключевой в документах стратегического развития Российской.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.01.2024
Просмотров: 191
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Конец XX – начало XXI вв. стали эпохой усложнения социально-экономической, политической, правовой реальности. Развитие практически всех государств идет по пути расширения их функций, увеличения числа сфер, в которых осуществляется государственное управление, возрастания роли административного усмотрения. При этом традиционные проблемы «наложились» на новые вызовы и кризисные явления. Все указанное принуждает к более интенсивному поиску правовых форм и организационных моделей принятия законных, обоснованных и целесообразных управленческих решений. Неудивительно, что последние десятилетия во многих странах прошли под знаком административных реформ. Модернизация российского административного права направлена на совершенствование не только системы внутриаппаратных отношений, но и взаимодействия государственных органов с населением по различным направлениям, в том числе оказания публичных услуг, реализации государственного контроля и надзора, обеспечения информационной открытости публичной администрации, внедрения новых электронных технологий в управленческий процесс. Однако ключевой в документах стратегического развития Российской Федерации признается именно гуманитарная составляющая. Согласно Указу Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»1 в числе основных обозначены следующие цели: осуществление прорывного развития Российской Федерации, увеличение численности населения страны, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания, раскрытие таланта каждого человека. Также необходимо отметить, что ряд задач устойчивого развития, признанных Российской Федерацией в рамках международного сотрудничества, непосредственно связан с совершенствованием государственного управления и имеет процедурное измерение (в частности, содействие верховенству права, борьба с коррупцией, создание эффективных, подотчетных и прозрачных учреждений на всех уровнях, ответственное принятие решений, обеспечение доступа общественности к информации и защита основных свобод)2. Роль надлежащего правового регулирования административных процедур в этом контексте невозможно переоценить. Современное государство не просто в одностороннем порядке воздействует на пассивные объекты, но взаимодействует с гражданами и организациями, признавая за ними правосубъектность и обеспечивая возможность участия в выработке административных решений, особенно когда таковые ухудшают правовое положение адресатов. Этот важный аспект развития публичного законодательства и практики его применения первичен, все остальные направления модернизации государственного управления (в том числе – внедрение электронных технологий) должны рассматриваться производными от него. Именно институт административных процедур может выступать средством наиболее глубинных преобразований государственного управления, способствуя достижению следующих задач: во-первых, создания гарантий защиты прав граждан и организаций во взаимных правоотношениях с государственными органами, должностными лицами (в том числе за счет обеспечения возможности отстаивать свою правовую позицию в процедуре), во-вторых, обеспечения законности и прозрачности, подконтрольности публичного управления, в-третьих, рационализации деятельности публичной администрации, в-четвертых, легитимации административных решений, в-пятых, создания правовых рамок административного усмотрения, в-шестых, противодействия коррупции, в-седьмых, стандартизации административной и судебной практики, а также стимулирования экономического роста и создания благоприятных условий для инвестиций.
Вместе с тем процедуры позитивной (бесспорной) деятельности органов исполнительной власти, несмотря на принятие большого количества преимущественно подзаконных нормативных правовых актов, так и не получили в российском публичном праве достаточно прочного и современного законодательного фундамента. Таким образом, формирование единой и непротиворечивой адекватной усложнившейся социально-экономической, правовой реальности теории административных процедур, также поиск концепций надлежащего правового регулирования соответствующих отношений является одной из важнейших проблем современного публичного права как в России, так и за рубежом. Указанные обстоятельства определяют актуальность проблемы современной теории административных процедур.Внимание, которое сегодня уделяется теоретическим и практическим проблемам административных процедур, связано, во-первых, с развитием теории административного процесса, во-вторых, с совершенствованием как правового регулирования, так и организации административной деятельности органов исполнительной власти. Можно констатировать, что в науке административного процесса нет единообразного понимания сущности, значения, перспектив развития административных процедур. Ряд авторов обозначают административно-процедурный процесс как деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера1, а административные процедуры – как установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и должностными лицами повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти2. Другие полагают, что административные процедуры представляют собой порядок принятия решения о правах и обязанностях конкретного гражданина или организации3. Следует обратить внимание на интересное мнение Э. Шмидт-Ассманна о том, что законодательство об административных процедурах выступает центральным компонентом любого демократического административного права, основанного на законе, так как оно обеспечивает права граждан и придает исполнительной власти рациональность и признание, а растущая процедуризация административного права является общей тенденцией развития
4. На наш взгляд, взаимосвязи между «бюрократизацией» и «демократией» не должно быть, если государство пытается построить эффективную систему государственного управления. В то же время хочется немного скорректировать высказывание Э. Шмидта-Ассманна, тем самым, возможно, раскрыть истинную сущность его мысли: «Растущая бюрократизация государственного управления является общей тенденцией развития административного права», – но, скорее, такое состояние государственного управления не отражает истинных чаяний граждан и других участников административных и административно-процессуальных правоотношений. Можно даже предположить, что чем выше бюрократизация государственного управления, тем меньше защищен гражданин. Административные процедуры в современном их состоянии ведут к бюрократизации государственного управления. Связано это, в том числе, и с постоянными попытками заимствования зарубежных разработок в сфере государственного управления, что ведет к излишней бюрократии5. В то же время Э. Шмидт-Ассманн справедливо утверждает, что административное право имеет две функции, которые необходимо сбалансировать:с одной стороны, обеспечить права конкрет- ного гражданина (обеспечительная задача); с другой – обеспечить способность исполнительной власти эффективно выполнять свои задачи в рамках действующего законодательства («задача эффективизации»)6.На ряд существенных проблем теории и практики административных процедур указывает и Ю. Н. Старилов, который отмечает, что системная и чрезмерная (избыточная) правовая «заурегулированность» («переурегулированность») отношений в сфере публичного управления, возникшая в результате административной реформы (2004 г.), тем не менее, не обеспечила создания нормативного правового регулирования самой глобальной и незаменимой никакими иными административно-правовыми институтами (например, административными регламентами) области административного права, а именно – административных процедур. При этом, по мнению Ю. Н. Старилова, разработка законодательства об административных процедурах – это основное направление в современном российском законотворчестве, от степени практической реализации которого по-настоящему зависят эффективность и качество государственной управленческой, административной (исполнительно-распорядительной) деятельности
7. С мнением Ю. Н. Старилова соглашается и К. В. Давыдов, выделяющий в качестве основного направления развития административных процедур в Российской Федерации принятие Федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации»8.Э. Шмидт-Ассманн обозначает следующие преимущества кодификации законодательства об административных процедурах:
Как показывает эволюция государственного управления, в том числе и в нашей стране, быстрое развитие информационных технологий ставит новые задачи по их применению в государственном управлении. Связано это в основном с тем, что их успешное использование приводит к повышению его эффективности, а игнорирование новых технологий будет приводить к деградации как всей системы государственного управления государства, так и его отдельных сфер и отраслей. Административные процедуры в этом случае не будут являться исключением.Полагаем, что «процедуризация» административной деятельности органов исполнительной власти есть результат желания государства и общества постараться обеспечить права граждан при их взаимодействии с органами исполнительной власти, снизить степень усмотрения должностных лиц при принятии соответствующих административных решений. Логично предположить, что это должно не только привести к уменьшению количества контактов с должностными лицами органов исполнительной власти, но и, в некоторых случаях, минимизировать возможность принятия административного решения человеком. Развитие современных цифровых и информационных технологий, может быть, позволит в будущем частично решить возникшие проблемы. В связи с этим необходимо напомнить, что мы находимся в условиях пятого и шестого технологических укладов, ядро которых составляют электронная промышленность, вычислительная техника, программное обеспечение, телекоммуникации, роботостроение, информационные услуги, генная инженерия, наноэлектроника, космическая техника и тонкая химия13.М. А. Комаров и А. И. Прокопьев отмечают, что плюсами нового технологического уклада являются новая система коммуникаций и построение инфраструктуры сразу на новых цифровых технологиях, поэтому государству и обществу необходимо вырабатывать пути взаимодействия и доверия в сфере цифровых технологий для эффективного и качественного сосуществования14. В последнее время активно обсуждается возможность применения в повседневной жизни человека, деятельности органов государственной власти таких цифровых технологий, как блокчейн. В частности, Ю. А. Тымчук выделяет возможность внедрений технологии блокчейн в деятельность Росреестра. Преимущество данной технологии в таком случае будет заключаться в следующем: 1) децентрализация; 2)
Вместе с тем процедуры позитивной (бесспорной) деятельности органов исполнительной власти, несмотря на принятие большого количества преимущественно подзаконных нормативных правовых актов, так и не получили в российском публичном праве достаточно прочного и современного законодательного фундамента. Таким образом, формирование единой и непротиворечивой адекватной усложнившейся социально-экономической, правовой реальности теории административных процедур, также поиск концепций надлежащего правового регулирования соответствующих отношений является одной из важнейших проблем современного публичного права как в России, так и за рубежом. Указанные обстоятельства определяют актуальность проблемы современной теории административных процедур.Внимание, которое сегодня уделяется теоретическим и практическим проблемам административных процедур, связано, во-первых, с развитием теории административного процесса, во-вторых, с совершенствованием как правового регулирования, так и организации административной деятельности органов исполнительной власти. Можно констатировать, что в науке административного процесса нет единообразного понимания сущности, значения, перспектив развития административных процедур. Ряд авторов обозначают административно-процедурный процесс как деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера1, а административные процедуры – как установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и должностными лицами повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти2. Другие полагают, что административные процедуры представляют собой порядок принятия решения о правах и обязанностях конкретного гражданина или организации3. Следует обратить внимание на интересное мнение Э. Шмидт-Ассманна о том, что законодательство об административных процедурах выступает центральным компонентом любого демократического административного права, основанного на законе, так как оно обеспечивает права граждан и придает исполнительной власти рациональность и признание, а растущая процедуризация административного права является общей тенденцией развития
4. На наш взгляд, взаимосвязи между «бюрократизацией» и «демократией» не должно быть, если государство пытается построить эффективную систему государственного управления. В то же время хочется немного скорректировать высказывание Э. Шмидта-Ассманна, тем самым, возможно, раскрыть истинную сущность его мысли: «Растущая бюрократизация государственного управления является общей тенденцией развития административного права», – но, скорее, такое состояние государственного управления не отражает истинных чаяний граждан и других участников административных и административно-процессуальных правоотношений. Можно даже предположить, что чем выше бюрократизация государственного управления, тем меньше защищен гражданин. Административные процедуры в современном их состоянии ведут к бюрократизации государственного управления. Связано это, в том числе, и с постоянными попытками заимствования зарубежных разработок в сфере государственного управления, что ведет к излишней бюрократии5. В то же время Э. Шмидт-Ассманн справедливо утверждает, что административное право имеет две функции, которые необходимо сбалансировать:с одной стороны, обеспечить права конкрет- ного гражданина (обеспечительная задача); с другой – обеспечить способность исполнительной власти эффективно выполнять свои задачи в рамках действующего законодательства («задача эффективизации»)6.На ряд существенных проблем теории и практики административных процедур указывает и Ю. Н. Старилов, который отмечает, что системная и чрезмерная (избыточная) правовая «заурегулированность» («переурегулированность») отношений в сфере публичного управления, возникшая в результате административной реформы (2004 г.), тем не менее, не обеспечила создания нормативного правового регулирования самой глобальной и незаменимой никакими иными административно-правовыми институтами (например, административными регламентами) области административного права, а именно – административных процедур. При этом, по мнению Ю. Н. Старилова, разработка законодательства об административных процедурах – это основное направление в современном российском законотворчестве, от степени практической реализации которого по-настоящему зависят эффективность и качество государственной управленческой, административной (исполнительно-распорядительной) деятельности
7. С мнением Ю. Н. Старилова соглашается и К. В. Давыдов, выделяющий в качестве основного направления развития административных процедур в Российской Федерации принятие Федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации»8.Э. Шмидт-Ассманн обозначает следующие преимущества кодификации законодательства об административных процедурах:
-
информирование гражданина о его процедурных правах (и, возможно, обязанностях) по отношению к исполнительной власти; -
для должностных лиц органов исполнительной власти кодификация законодательства об административных процедурах позволяет стандартизировать ответы на правовые вопросы, возникающие в ходе обработки дел, что, в свою очередь, позволяет поддерживать однообразное обращение с индивидуальными делами и противодействует произвольным решениям административных органов; -
кодификация имеет разгрузочную функцию, так как, что урегулировано в общем, нет необходимости закреплять в каждом новом законе9.
-
административные регламенты – это подзаконные нормативные акты; -
большое количество административных регламентов; -
административные регламенты «перегружены» внутриорганизационными нормами и процедурами; -
административные регламенты оказались невосприимчивы к современным принципам административных процедур10.
-
электронное декларирование; -
административная процедура предварительного информирования; -
внедрение принципа «единого окна» и автоматизация ряда базовых административных процедур12.
Как показывает эволюция государственного управления, в том числе и в нашей стране, быстрое развитие информационных технологий ставит новые задачи по их применению в государственном управлении. Связано это в основном с тем, что их успешное использование приводит к повышению его эффективности, а игнорирование новых технологий будет приводить к деградации как всей системы государственного управления государства, так и его отдельных сфер и отраслей. Административные процедуры в этом случае не будут являться исключением.Полагаем, что «процедуризация» административной деятельности органов исполнительной власти есть результат желания государства и общества постараться обеспечить права граждан при их взаимодействии с органами исполнительной власти, снизить степень усмотрения должностных лиц при принятии соответствующих административных решений. Логично предположить, что это должно не только привести к уменьшению количества контактов с должностными лицами органов исполнительной власти, но и, в некоторых случаях, минимизировать возможность принятия административного решения человеком. Развитие современных цифровых и информационных технологий, может быть, позволит в будущем частично решить возникшие проблемы. В связи с этим необходимо напомнить, что мы находимся в условиях пятого и шестого технологических укладов, ядро которых составляют электронная промышленность, вычислительная техника, программное обеспечение, телекоммуникации, роботостроение, информационные услуги, генная инженерия, наноэлектроника, космическая техника и тонкая химия13.М. А. Комаров и А. И. Прокопьев отмечают, что плюсами нового технологического уклада являются новая система коммуникаций и построение инфраструктуры сразу на новых цифровых технологиях, поэтому государству и обществу необходимо вырабатывать пути взаимодействия и доверия в сфере цифровых технологий для эффективного и качественного сосуществования14. В последнее время активно обсуждается возможность применения в повседневной жизни человека, деятельности органов государственной власти таких цифровых технологий, как блокчейн. В частности, Ю. А. Тымчук выделяет возможность внедрений технологии блокчейн в деятельность Росреестра. Преимущество данной технологии в таком случае будет заключаться в следующем: 1) децентрализация; 2)