Файл: Теоретико методологические основы местного самоуправления в рф.rtf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.01.2024
Просмотров: 153
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
в) количество образованных муниципальных образований, Воронежской области, равно как и сопредельных областей Центрального Федерального округа Российской Федерации, практически абсолютно совпадает с их административно-территориальным устройством дореформенного периода.
На момент принятия Федерального Закона №131-Ф3 Воронежская область относилась к числу субъектов, в которых муниципальными образованиями были и районы, и внутрирайонные территории (города, поселки, сельсоветы). На территории Воронежской области насчитывалось 520 муниципальных образований, из них 460 сельских поселений.
В соответствии требованиями Федерального Закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. в Воронежской области было образовано 535 муниципальных образований, в том числе 471 сельское поселение, 30 городских поселений, 31 муниципальный район, 3 городских округа (г. Воронеж, Борисоглебский, г. Нововоронеж).
На федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.
Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.
Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 11 статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.
Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований.
При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:
максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ;
избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;
максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.
Как показывает практика применения ФЗ № 131, Воронежская область выбрала первых два варианта.
Также закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях.
При этом нет официального разъяснения вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По нашему мнению это обусловлено тем, что в даже в пределах одного региона нет одинаковых условий, которые позволят определить точное расстояние в км пеший доступности, это зависит от географии и рельефа местности, развитости транспортной инфраструктуры (состояния дорожного покрытия, наличие мостов, климатические условия региона ит.п.), наиболее вероятной в Воронежской области является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км. Также по нашему мнению критерий пешей доступности не должен являться приоритетным при формировании границ территориального образования, так как, данный критерий устраняется при налаживании регулярного транспортного сообщения между населенными пунктами поселения. Чем выше индустриально развит регион, муниципальное образование тем меньше этот критерий должен приниматься во внимание при формировании границ муниципального образования. Исходя из сказанного, в дальнейшем исследовании территориального устройства Аннинского района Воронежской области мы будем принимать за основной критерий - плотность населения.
Поэтому система территориального устройства муниципальных образований области должна быть подвергнута корректировке, в первую очередь, именно в рамках существующего федерального законодательства.
При проведении территориальной реформы на поселенческом уровне определение границ сельских поселений осуществлялось только с учетом критерия пешеходной доступности. Критерий численности населения для субъектов, в которых уже были выделены внутри территориальные муниципальные образования, не применялся. Поэтому большинство сельских поселений в Воронежской области имеют численность населения менее 1000 человек, т.е. не соответствуют критерию (не менее 3000 человек).
Таким образом, одним из последствий новой территориальной организации местного самоуправления стало увеличение количества муниципальных образований.
Кроме того, несмотря на наличие методики формирования границ сельских поселений по критериям транспортной доступности жителей от каждого населенного пункта до административного центра сельского поселения, которая была подготовлена экономическим департаментом Воронежской области и передана для практического использования главам муниципальных районов, фактически данная методика не была использована. Районные администрации проигнорировали предложенную методику практически повсеместно установив границы внутрирайонных сельских поселений в пределах ранее существовавших сельских советов. В результате сложилась ситуация, когда число новых муниципальных образований - сельских поселений, нарушавших установки ФЗ-131(по транспортной доступности) превысило 170 (см. приложение Д). Ситуация в Аннинском районе подробно представлена в главе 3 настоящего исследования.
В процессе данного исследования выяснилось, что и существующая методика формирования границ сельских поселений по критериям досягаемости до административного центра сельского поселения требует совершенствования.
В частности в данной работе предлагается дополнить существующую методику формирования границ сельских поселений критериями (индикаторами) фиксирующими удаленность населенных пунктов до центра сельского муниципалитета или внешнюю доступность и удаленность населенных пунктов до центра поселения (административной территории) - внутреннюю доступность. Доступность измеряется как в абсолютных показателях - расстояниях, часах, так и относительных - единицах отношения базового расстояния к фактическому или среднему.
Таким образом, для оценки внешней доступности предлагаются следующие показатели:
расстояние от центра населенного пункта до муниципального центра (МЦ) в км,
удаленность от центра населенного пункта до МЦ в часах автомобильного хода,
Внутреннюю доступность оценивают такие показатели, как:
среднее расстояние от населенных пунктов до центра сельского поселения в км,
удаленность населенных пунктов от центра сельского поселения в часах пешего хода.
В результате применения данных критериев границы сельских поселений, как муниципальных образований могут быть подкорректированы в ту или иную сторону.
Различия локальных систем по внутренней и внешней доступности определяют условия связанности территории муниципальных образований. Критерий пешеходной доступности даже при средней плотности населения, очень трудно достижим.
Таблица 3 - Параметры ключевых типов транспортной доступности сельских поселений.
| Внутренняя | пешая доступность (к центру сельского поселения) | | ||||||||
| Расстояние | | | | | | |||||
| до центра | | | | | | |||||
| сельского | | | | | | |||||
| поселения | до 2-х | от 2 до 3 | от 3 до 5 | от 5 до 7 | Более 7 | |||||
| Отношение к базе | 7,0-3,7 | 3,5-2,4 | 2,3-1,43 | 1,4-1,0 | <1 | |||||
| Путь в часах | | | | | | |||||
| (пешеходов) | 0,75 | 0,75-1,0 | 1-1,75 | 1,75-2,3 | >2,3 | |||||
| тип СП | центральные места | компактные | слабо дисперсные | дисперсные | сильно дисперсные | |||||
| тип СП | муниципальных центров | близкие к МЦ | относительно близкие | средне удаленные | сильно удаленные | |||||
| Расстояние до МЦ | 1 | от 2 до20 | от 20 до 40 | 41-60 | Более 60 | |||||
| Отношение к базе | 40 | от 20 до 1 | 0,9-06 | 0,5-0,4 | 0,3 | |||||
| Путь в часах, | | | | | | |||||
| авто | | до 0,5 | до 1-го | до 1,5 | более 1,5 | |||||
| Внешняя транспортная доступность (от центра СП до центра муниципалитета - МЦ | ||||||||||
Стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной реформе, не позволили модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:
а) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству, в т.ч. в части территориальной организации.
б) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.
Рассматривая проблемы территориального планирования в муниципальных образованиях, мы также должны понимать, что из четырех уровней территориального планирования - федерального, макрорегионального, регионального и местного - наиболее уязвимым, но не менее важным, чем другие, является последний - местный уровень .
В чем проявляется его важность? Очевидно, что одной из основных задач территориального развития является формирование устойчивой системы распределения производительных сил в стране.