Файл: История решения жилищного вопроса в дореволюционный, советский и постсоветский период российского государства.docx
Добавлен: 04.02.2024
Просмотров: 71
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
21. Неравенство в жилищных правах получило закрепление в нормах ГК РСФСР 1922 г., согласно которым лица, чье имущество было экспроприировано на основании революционного права или вообще перешло во владение трудящихся до 22 мая 1922 г., не имели права требовать возвращения этого имущества.22
Однако, не смотря на все попытки создания административно-распределительной системы, экономическая ситуация в государстве было не в состоянии обеспечить всех граждан жилыми помещениями, что привело к принятии решения о развитии кооперативного жилищного строительства. Так, 19 августа 1924 г. вышло в свет постановление ЦИК «О жилищной кооперации», согласно которому создавалось три типа жилищных кооперативных товариществ — ЖАКТ (жилищно-арендных кооперативных товариществ), РЖСКТ (рабочих жилищно-строительных кооперативных товариществ) и ОЖСКТ (общегражданских жилищно-строительных кооперативных товариществ).23 В связи с выходом этого постановления происходит формирование многоуровневой структуры органов управления жилищной кооперацией.
Вышесказанное наводит на вывод, что политическая обстановка в целом предопределила и правовое регулирование в государстве. Причины политического характера, которые оказали большое влияние на становление и развития советского жилищного права, можно выделить следующие: провозглашение руководящей роли Советского государства, рабочего класса как господствующего, объявление диктатуры пролетариата, выработка и внедрение ограничений в области гражданских прав для применительно к отдельной категорий «нетрудящихся» лиц. Экономические причины для возникновения жилищного права в Советском Союзе выделяют такие: приоритет государственной собственности, практически полная ликвидация частной собственности и установление в данных условиях качественно новых имущественных отношений, связанных с уравнительным обеспечением трудящихся жильем.24
Итак, из перечисленного выше можно выделить основные социальные факторы, благодаря которым произошло возникновение жилищного права: отсутствие сословного деления общества, глубокое преобразование структуры классов общества, ее обновление и, в результате, создание новой иерархии субъектов жилищного права, основными субъектами которой стали выделяться рабочие, затем крестьяне, далее интеллигенция, выделение «нетрудящихся» слоев общества и лишение или ограничение жилищных прав их представителей.
Советское право на раннем этапе его формирования создавалось путем коренного слома дореволюционной правовой системы Российской империи. После Октябрьской революции советская юридическая наука продолжает свое развитие, несмотря на достаточно распространённые утопичные заявления о достаточно быстром отмирании права и государства в коммунистическом государстве.
25 На процесс возникновения правового регулирования жилищных прав граждан оказали влияние психологическая и социологическая теории права, воззрения Петражицкого Л.И., Рейснера М.А., Стучки П.И. и др.26
В целом меры, закрепленные в декретах, принимаемых в первые годы советской власти, по решению жилищного вопроса во многом предопределили дальнейшее развитие советской жилищной политики и жилищного законодательства.
Следующими действиями по развитию обеспечения жилищных прав граждан являются решения, принятые с 1929 г. по 1953 г. В это время общая тенденция к централизации стала непосредственно воздействовать и на область правового регулирования отношений по удовлетворению жилищной потребности, в связи с чем усилился административно-правовой метод регулирования. Это укрепило тенденцию на дальнейшее развитие правовых институтов, которые регулируют отношения, непосредственно связанные с жилищной сферой. В ней главенствующим институтом становится институт государственного обеспечения жильем. Также был введен новый административно-правовой институт прописки. В этот период принимаются активные меры по ликвидации кооперативной и частной собственности. Допускается сохранение лишь мелкой, исключающей использование наемного труда частной собственности граждан.27
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома.28 Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что, в свою очередь, требовало больших капитальных вложений в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 г. весь городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн. м2 общей площади.
Однако, этого оказалось недостаточно для того, чтобы улучшить жилищные условия граждан. Великая Отечественная война 1941-1945 гг. затормозила развитие городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального в частности, т.к. выделить большие средства из бюджета на строительство и содержание жилищного фонда в послевоенных условиях было невозможно.
29
С 1953 г. начинаются заметные перемены в общественной и государственной жизни, которые принимают уклон в сторону некоторой демократизации, которые стали базисом для приведения в исполнение жилищно-правовой реформы. Сформулированные в рамках общей либерализации задачи по обеспечению каждой семьи жильем, т.е. удовлетворению жилищных потребностей отдельной семьи, в ходе заселения квартир посемейно, запустили активный процесс успешного развития жилищного законодательства. Именно тогда принимались важнейшие нормативно-правовые акты, призванные разрешить жилищные проблемы. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР»30 была поставлена задача в кратчайшие сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны.
Коренной перелом в решении жилищной проблемы произошел в 1960-е гг. В Третей Программе КПСС, принятой на XXII съезде КПСС в 1961 г., на ближайшие 10-15 лет ставилась даже такая задача, как обеспечение каждой семьи, в том числе молодоженов, благоустроенной квартирой, отвечающей требованиям гигиены и культурного быта.31
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве» также несло в себе важную роль для развития государственного, индивидуального жилищных фондов и жилищного фонда жилищно-строительных кооперативов. В описываемый период произведены изменения структуры жилищного фонда, в связи с чем стал выделяться государственный жилищный фонд, который включал в себя жилищный фонд местных советов, ведомственный жилищный фонд, а также общественный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд и жилищный фонд жилищно-строительных кооперативов.32
Общее развитие общественных отношений повлекло за собой проведение в данный период очередной кодификации советского законодательства, которое требовало внесения изменений. В этой кодификации значимым моментом являлось выделение найма жилого помещения в самостоятельный вид договора в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1961 г., и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. 33
Жилищно-правовая реформа обладала важным значением для дальнейшего совершенствования жилищного права, правовых институтов частной, кооперативной собственности, однако данной реформе не удалось поменять основного положения советского жилищного права об обеспечении граждан жильем преимущественно путем его предоставления государством. Совершенствование комбинаций частной и кооперативной форм собственности означало не новое направление жилищной политики, а выступало только как дополнительный инструмент института государственного обеспечения жильем.
Примерно в середине 1960-х гг. произошла перемена в политическом курсе страны, которая характеризовалась укреплением командно-административной системы, в результате чего жилищно-правовая реформа сменяется контрреформой. Таким образом, кардинальных изменений советского права в описываемой сфере не произошло. Государственная форма собственности приобрела абсолютный приоритет. Замедляется развитие содержательной части жилищного права, но при этом сохраняется активность в принятии актов жилищного законодательства.34
И, хотя планы, заложенные в прошлые десятилетия, не были полностью выполнены, объемы жилищного строительства в 70-е гг. впечатляют. Жилищный фонд городов и рабочих поселков к 1971 г. по сравнению с дореволюционным периодом увеличился в 8,5 раза. Средняя обеспеченность жителя в этом же году составила 11 м2 общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире.35
Дальнейшее развитие советского жилищного законодательства, которое характеризуется оформлением самостоятельной отрасли жилищного права как комплексного правового образования, происходит в 1977—1991 гг. В статье 44 Конституции СССР 1977 г. впервые было закреплено право граждан СССР на жилище. В Конституции СССР нашли воплощение основные идеи жилищной политики того времени: о бесплатности государственного жилья, равномерном и справедливом распределении жилищного фонда между различными слоями населения и самой низкой квартирной плате в мире. 36
Конституция 1977 г. ознаменовала начало создания жилищного законодательства как самостоятельной отрасли, формально-юридического выражения жилищного права.37 Будучи огромной и неоднородной массой законодательных актов, жилищное законодательство в 1977-1985 гг. наконец стало систематизироваться и было упорядочено в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и Жилищном кодексе РСФСР 1983 г. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. дали возможность стабилизировать советское жилищное законодательство, обеспечить сочетание общесоюзных интересов с интересами союзных республик. В этот период создаются условия для выделения жилищного права в системе права в качестве комплексного правового образования.38
К началу перестройки в СССР в очереди на получение жилья стояли 14 млн. семей (40 млн. человек). Больше всего нуждающихся в жилье было в РСФСР - более 8 млн. семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего жилищного фонда России) оказались размещенными в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищных фондов России нужно было срочно ремонтировать.
39
После распада Советского Союза в 1991 г. и постепенным отказом от плановой экономики в стране начались кризису практически все сферы экономики и общественной жизни. Так, в 1992-1995 гг. жилищное строительство на территории Российской Федерации практически полностью остановилось из-за катастрофической нехватки материальных средств. Также всем стало ясно, что при переходе к рыночной экономики задача обеспечить всех своих граждан бесплатным жильем становится просто невозможной.
12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, закрепляющая в статье 40 право каждого гражданина на жилище.40 Однако, если Конституция СССР 1977 г. говорила об обязанности государства обеспечивать граждан жильем за счет его предоставления из государственного или иного фондов, то новая Конституция РФ, сохраняя положение о праве на жилище, больше не обязывает государство обеспечивать жильем всех граждан. Лишь определенные малоимущие или иные указанные в законах лица, имеют право на получение жилья бесплатно или за доступную сумму.41
С приходом рыночной экономики после распада СССР также была установлена цель в создании рынка жилья и преодолении отрицательных последствий распределения жилья. Для этого стала осуществляться приватизация жилых помещений, т.е. безвозмездная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В государстве также начали реализовываться некоторые программы, направленные на осуществление жилищного строительства, основной из которых являлась государственная целевая Программа «Жилище» 1993 г.
29 марта 1996 г. в Указе Президента РФ «О новом этапе реализации государственной целевой Программы „Жилище"» были поставлены следующие задачи:
Однако, не смотря на все попытки создания административно-распределительной системы, экономическая ситуация в государстве было не в состоянии обеспечить всех граждан жилыми помещениями, что привело к принятии решения о развитии кооперативного жилищного строительства. Так, 19 августа 1924 г. вышло в свет постановление ЦИК «О жилищной кооперации», согласно которому создавалось три типа жилищных кооперативных товариществ — ЖАКТ (жилищно-арендных кооперативных товариществ), РЖСКТ (рабочих жилищно-строительных кооперативных товариществ) и ОЖСКТ (общегражданских жилищно-строительных кооперативных товариществ).23 В связи с выходом этого постановления происходит формирование многоуровневой структуры органов управления жилищной кооперацией.
Вышесказанное наводит на вывод, что политическая обстановка в целом предопределила и правовое регулирование в государстве. Причины политического характера, которые оказали большое влияние на становление и развития советского жилищного права, можно выделить следующие: провозглашение руководящей роли Советского государства, рабочего класса как господствующего, объявление диктатуры пролетариата, выработка и внедрение ограничений в области гражданских прав для применительно к отдельной категорий «нетрудящихся» лиц. Экономические причины для возникновения жилищного права в Советском Союзе выделяют такие: приоритет государственной собственности, практически полная ликвидация частной собственности и установление в данных условиях качественно новых имущественных отношений, связанных с уравнительным обеспечением трудящихся жильем.24
Итак, из перечисленного выше можно выделить основные социальные факторы, благодаря которым произошло возникновение жилищного права: отсутствие сословного деления общества, глубокое преобразование структуры классов общества, ее обновление и, в результате, создание новой иерархии субъектов жилищного права, основными субъектами которой стали выделяться рабочие, затем крестьяне, далее интеллигенция, выделение «нетрудящихся» слоев общества и лишение или ограничение жилищных прав их представителей.
Советское право на раннем этапе его формирования создавалось путем коренного слома дореволюционной правовой системы Российской империи. После Октябрьской революции советская юридическая наука продолжает свое развитие, несмотря на достаточно распространённые утопичные заявления о достаточно быстром отмирании права и государства в коммунистическом государстве.
25 На процесс возникновения правового регулирования жилищных прав граждан оказали влияние психологическая и социологическая теории права, воззрения Петражицкого Л.И., Рейснера М.А., Стучки П.И. и др.26
В целом меры, закрепленные в декретах, принимаемых в первые годы советской власти, по решению жилищного вопроса во многом предопределили дальнейшее развитие советской жилищной политики и жилищного законодательства.
Следующими действиями по развитию обеспечения жилищных прав граждан являются решения, принятые с 1929 г. по 1953 г. В это время общая тенденция к централизации стала непосредственно воздействовать и на область правового регулирования отношений по удовлетворению жилищной потребности, в связи с чем усилился административно-правовой метод регулирования. Это укрепило тенденцию на дальнейшее развитие правовых институтов, которые регулируют отношения, непосредственно связанные с жилищной сферой. В ней главенствующим институтом становится институт государственного обеспечения жильем. Также был введен новый административно-правовой институт прописки. В этот период принимаются активные меры по ликвидации кооперативной и частной собственности. Допускается сохранение лишь мелкой, исключающей использование наемного труда частной собственности граждан.27
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома.28 Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что, в свою очередь, требовало больших капитальных вложений в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 г. весь городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн. м2 общей площади.
Однако, этого оказалось недостаточно для того, чтобы улучшить жилищные условия граждан. Великая Отечественная война 1941-1945 гг. затормозила развитие городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального в частности, т.к. выделить большие средства из бюджета на строительство и содержание жилищного фонда в послевоенных условиях было невозможно.
29
С 1953 г. начинаются заметные перемены в общественной и государственной жизни, которые принимают уклон в сторону некоторой демократизации, которые стали базисом для приведения в исполнение жилищно-правовой реформы. Сформулированные в рамках общей либерализации задачи по обеспечению каждой семьи жильем, т.е. удовлетворению жилищных потребностей отдельной семьи, в ходе заселения квартир посемейно, запустили активный процесс успешного развития жилищного законодательства. Именно тогда принимались важнейшие нормативно-правовые акты, призванные разрешить жилищные проблемы. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР»30 была поставлена задача в кратчайшие сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны.
Коренной перелом в решении жилищной проблемы произошел в 1960-е гг. В Третей Программе КПСС, принятой на XXII съезде КПСС в 1961 г., на ближайшие 10-15 лет ставилась даже такая задача, как обеспечение каждой семьи, в том числе молодоженов, благоустроенной квартирой, отвечающей требованиям гигиены и культурного быта.31
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве» также несло в себе важную роль для развития государственного, индивидуального жилищных фондов и жилищного фонда жилищно-строительных кооперативов. В описываемый период произведены изменения структуры жилищного фонда, в связи с чем стал выделяться государственный жилищный фонд, который включал в себя жилищный фонд местных советов, ведомственный жилищный фонд, а также общественный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд и жилищный фонд жилищно-строительных кооперативов.32
Общее развитие общественных отношений повлекло за собой проведение в данный период очередной кодификации советского законодательства, которое требовало внесения изменений. В этой кодификации значимым моментом являлось выделение найма жилого помещения в самостоятельный вид договора в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1961 г., и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. 33
Жилищно-правовая реформа обладала важным значением для дальнейшего совершенствования жилищного права, правовых институтов частной, кооперативной собственности, однако данной реформе не удалось поменять основного положения советского жилищного права об обеспечении граждан жильем преимущественно путем его предоставления государством. Совершенствование комбинаций частной и кооперативной форм собственности означало не новое направление жилищной политики, а выступало только как дополнительный инструмент института государственного обеспечения жильем.
Примерно в середине 1960-х гг. произошла перемена в политическом курсе страны, которая характеризовалась укреплением командно-административной системы, в результате чего жилищно-правовая реформа сменяется контрреформой. Таким образом, кардинальных изменений советского права в описываемой сфере не произошло. Государственная форма собственности приобрела абсолютный приоритет. Замедляется развитие содержательной части жилищного права, но при этом сохраняется активность в принятии актов жилищного законодательства.34
И, хотя планы, заложенные в прошлые десятилетия, не были полностью выполнены, объемы жилищного строительства в 70-е гг. впечатляют. Жилищный фонд городов и рабочих поселков к 1971 г. по сравнению с дореволюционным периодом увеличился в 8,5 раза. Средняя обеспеченность жителя в этом же году составила 11 м2 общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире.35
Дальнейшее развитие советского жилищного законодательства, которое характеризуется оформлением самостоятельной отрасли жилищного права как комплексного правового образования, происходит в 1977—1991 гг. В статье 44 Конституции СССР 1977 г. впервые было закреплено право граждан СССР на жилище. В Конституции СССР нашли воплощение основные идеи жилищной политики того времени: о бесплатности государственного жилья, равномерном и справедливом распределении жилищного фонда между различными слоями населения и самой низкой квартирной плате в мире. 36
Конституция 1977 г. ознаменовала начало создания жилищного законодательства как самостоятельной отрасли, формально-юридического выражения жилищного права.37 Будучи огромной и неоднородной массой законодательных актов, жилищное законодательство в 1977-1985 гг. наконец стало систематизироваться и было упорядочено в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и Жилищном кодексе РСФСР 1983 г. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. дали возможность стабилизировать советское жилищное законодательство, обеспечить сочетание общесоюзных интересов с интересами союзных республик. В этот период создаются условия для выделения жилищного права в системе права в качестве комплексного правового образования.38
К началу перестройки в СССР в очереди на получение жилья стояли 14 млн. семей (40 млн. человек). Больше всего нуждающихся в жилье было в РСФСР - более 8 млн. семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего жилищного фонда России) оказались размещенными в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищных фондов России нужно было срочно ремонтировать.
39
3. Решение жилищного вопроса в постсоветский период
После распада Советского Союза в 1991 г. и постепенным отказом от плановой экономики в стране начались кризису практически все сферы экономики и общественной жизни. Так, в 1992-1995 гг. жилищное строительство на территории Российской Федерации практически полностью остановилось из-за катастрофической нехватки материальных средств. Также всем стало ясно, что при переходе к рыночной экономики задача обеспечить всех своих граждан бесплатным жильем становится просто невозможной.
12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, закрепляющая в статье 40 право каждого гражданина на жилище.40 Однако, если Конституция СССР 1977 г. говорила об обязанности государства обеспечивать граждан жильем за счет его предоставления из государственного или иного фондов, то новая Конституция РФ, сохраняя положение о праве на жилище, больше не обязывает государство обеспечивать жильем всех граждан. Лишь определенные малоимущие или иные указанные в законах лица, имеют право на получение жилья бесплатно или за доступную сумму.41
С приходом рыночной экономики после распада СССР также была установлена цель в создании рынка жилья и преодолении отрицательных последствий распределения жилья. Для этого стала осуществляться приватизация жилых помещений, т.е. безвозмездная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В государстве также начали реализовываться некоторые программы, направленные на осуществление жилищного строительства, основной из которых являлась государственная целевая Программа «Жилище» 1993 г.
29 марта 1996 г. в Указе Президента РФ «О новом этапе реализации государственной целевой Программы „Жилище"» были поставлены следующие задачи:
-
обеспечить возможность улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставления субсидий на строительство и приобретение жилья, оказания помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье; -
увеличить объемы и повысить качество жилищного строительства; -
расширить права органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан, в проведении жилищной реформы.42