Файл: Система государственного и муниципального управления. Особенности федерализма в России.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Федеративные отношения в современной Российской Федерации отличаются довольно высокой степенью динамики. Трансформации государственного устройства, осуществление которых заняло у других государств десятилетия, в России оказались «спрессованными» во времени.

Центробежные тенденции начала 1990-х, которые ранее привели к распаду СССР, во многом определяли специфику развития Российской Федерации в момент ее становления в качестве суверенного государства и на начальном этапе развития федеративных отношений. Комплексный характер трансформации единого политического пространства РФ, поступательное перераспределение властных полномочий в пользу субъектов Федерации, рост политической и экономической независимости регионов уже к середине 1990-х породил ряд пессимистических прогнозов относительно того, сможет ли Российская Федерация развиваться, как единое федеративное государство, или же его распад неизбежен.

Требования децентрализации управления выдвигали не только те регионы, которые уже в советский период обладали статусом субъектов федерации, не только национальные автономии, но и традиционно «русские» территории, по сути хотя и менее радикальные требования перераспределения властных полномочий и ресурсов в пользу регионов, получили признание во многих краях и областях России.

Однако уже конец 90-х годов XX века в Российской федерации ознаменован вступлением страны в новый этап государственного строительства. Тенденции, которые определяли направление развития государственной системы в течение предыдущего десятилетия, и часто

воспринимались, как необратимые, в течение кратчайшего периода сменяются прямо противоположными. Децентрализация и фрагментация политической системы страны сменились курсом на восстановление вертикали управления и единства государственной власти, как в федеральном центре, так и в регионах.

Этот процесс становится определяющим в последние годы и ведет к складыванию нового баланса сил и к появлению новой модели взаимодействий между федеральным центром и регионами. По сути, и децентрализация 1990-х, и восстановление властной вертикали в 2000-х наглядно демонстрируют тот факт, что, нормативно сохраняя федеративное устройство в формате, закрепленном конституционно в 1993 году, в реальном политическом процессе российское государство в течение последнего времени многократно и полностью меняет его содержание.

В ходе структурной эволюции разрабатываются, внедряются или, напротив, элиминируются новые структуры, и практики, формирующие и опосредующие взаимодействие федеральных и региональных органов и институтов государственного управления, трансформируют формат распределения полномочий и ресурсов между ними.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что подобная динамика, несомненно, требует своего осмысления. Помимо чисто теоретической значимости, поиск ответа на вопрос о факторах, критическим образом определяющих направление структурной трансформации и вектор эволюции моделей федеративного устройства в ходе реального политического процесса, имеет важное прикладное значение.

В этой связи целью данной работы является выявление ключевых особенностей и основных проблем российского федерализма.

Выбор цели определяет следующие задачи:

1. изучить федеративное устройство Российской Федерации и его основные принципы;
2. проанализировать российское федеративное устройство и этапы его развития;
3. выявить основные проблемы федерализма России на современном этапе.

При написании данной работы были использованы следующие методы исследования:

- метод анализа;

- метод синтеза;

- исторический метод;

- метод сравнения.

Структура: данная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА I: ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

1.1 Понятие федеративного устройства

Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные.

Федерация - одна из разновидностей государственного устройства. Федеративное устройство Российского государства - это его политико-территориальная организация. Федеративное устройство характеризует состав государства, правовое положение составных частей - субъектов Федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза.^[1]

Федерализм закреплен в ст. 5 Конституции РФ как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия «федерализм» отражен в преамбуле Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, является юридическим каркасом, без которого не может существовать правовое государство.

Принцип федерализма - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства. Федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, сохранить «исторически сложившееся государственное единство». Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий.

Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как и на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация учреждена Конституцией, а не договором, и потому носит конституционный характер. Известно, что договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало. В основу ее учреждения был положен не договор ее субъектов, а акт высших органов государственной власти Российской Республики - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г, вошедшая в текст первой Советской Конституции и являющаяся ныне памятником права.^[2]

Такой договор отсутствует и ныне. Высказываемые мнения о том, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился правовой основой для характеристики Российской Федерации, как федерации конституционно-договорной, не имеют под собой объективной основы. Потому, как это совокупность трех договоров, о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации - за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации). В этих документах констатируется, что все субъекты признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территории. Ни республики, ни территории не являлись учредителями и не образовывали Федерацию.

Главная цель Федеративного договора - это децентрализация власти и управления в масштабах России, стремление ее субъектов к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и эффективного их осуществления. Конституционную природу Федерации подчеркивает и ч. 3 ст. 11 Конституции.

Современная конституционная модель российского федерализма объединяет национальные и территориальные начала - в этом ее своеобразие. Конституция исходит из многообразия субъектов Российской Федерации. К ним относятся республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ, перечень которых дан в ст. 65 Конституции.

Конституция, отражая реалии нынешнего этапа развития федеративных отношений в России, закрепила принцип равноправия субъектов, причем независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям субъекты Российской Федерации отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации - это результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия субъектов Российской Федерации независимо от их фактического неравенства приобретает универсальный характер. Равноправие как принцип российского федерализма закреплено в трех значениях: равноправие субъектов Федерации, равноправие во взаимоотношениях субъектов с органами государственной власти Федерации, равноправие народов Российской Федерации. Речь идет о равенстве права субъектов независимо от их государственно-правовой формы (республика, край, область или вид автономии и т.д.) и обладании всеми ими одинаковым конституционным статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции.

Фактически субъекты Федерации не могут в полной мере воспользоваться своими конституционными полномочиями, де-факто их правовое положение оказывается неодинаковым в силу разных социальных и экономических условий, размеров территории, численности населения и т.д. Поэтому в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, одной из неотложных задач национальной политики Российского государства названо «выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации».^[3]

В ч. 2 статьи 5 Конституции РФ за словом «Республика» следует в скобках слово «государство». Такая конституционная характеристика была зафиксирована еще в начале 90-х гг. В период разработки действующей Конституции в вариантах, предлагаемых Конституционным Совещанием, республика определялась как суверенное государство в составе Российской Федерации, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ определялись как государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации. Однако на референдуме 12 декабря 1993 г. была предложена иная формулировка, в результате чего термины «суверенное» и «государственно-территориальное образование» в тексте статьи были опущены. В ряде же республиканских конституций сохранилась правовая констатация их государственного суверенитета. Подобный конституционный метод определения статуса республик, входящих в состав Федерации, неоднозначно воспринимается, как в практике конституционного строительства, так и в конституционной теории^[4]. В условиях конституционной федерации, каковой является Россия, любой суверенитет, в том числе и ограниченный, неприменим к ее субъектам. Конституция Российской Федерации не предусматривает юридических механизмов для реализации республиками своего государственного суверенитета: у членов федерации отсутствует право выхода из ее состава, не предусматривается возможность обсуждения вопросов о рецепции федеральных законов, не установлено право их непризнания (нуллификации) со стороны субъектов Федерации. На это специально обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000 г., что признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера^[5].

Конституция указывает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, которое регулирует широкий круг общественных отношений, возникающих при решении вопросов, как отнесенных к предметам совместного ведения в Российской Федерацией, так и исключительного республиканского ведения.

Принципиальной особенностью российского федерализма является качественно иная конституционная характеристика края, области, города федерального значения. Придание последним статуса субъекта Федерации привело к тому, что они утратили статус обычных административно-территориальных единиц и приобрели определенные элементы государственности. Вышеназванные субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ принимают свои уставы и издают законы; складывается собственное законодательство территориальных субъектов Федерации. В уставах регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов власти субъекта Федерации, принципов их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и другие вопросы жизнедеятельности региона.

В тоже время следует заметить, что в некоторых уставах и законах субъектов Федерации, до определенного момента, содержались нормы, не соответствующие федеральной Конституции, что констатировано, в частности, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.^[6]

1.2 Принципы федеративного устройства

Принципы федеративного устройства Российской Федерации это основополагающие начала, определяющие характер взаимоотношений между федеральной властью Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между самими субъектами Российской Федерации сформулированы в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации, конкретизируемые в главе третьей Конституции.

На первом месте среди принципов федеративного устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

Государственная целостность Российской Федерации тесно связана с другим принципом ее федеративного устройства - единством системы государственной власти. Это означает, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней. Источником государственной власти является многонациональный народ России, а в масштабе субъекта - совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Единственный критерий при этом - соответствие основам конституционного строя Российской Федерации.