Файл: Система государственного и муниципального управления. Особенности федерализма в России.pdf

Эта мера не соотносится с принципами федеративного устройства государства. С отменой прямых выборов глав субъектов РФ произошло сужение избирательных прав граждан, утрачиваются федеративные начала и формируется модель унитарного государства и т. п.

Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» подписан 31 декабря 2005 г.^[28] Вносимые им изменения в ряд законодательных актов предусматривали передачу органам власти субъектов федерации значительной части соответствующих полномочий или возможность их участия в осуществлении отдельных полномочий федерации по предметам совместного ведения.

Однако проведенный анализ положений этого закона показал неадекватность многих из них, а также неотработанность механизма реализации новой схемы разграничения компетенции. С точки зрения совершенствования федеративных отношений общий итог трудно считать сколько-нибудь результативным. Не была создана сбалансированная схема взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов, не удалось преодолеть отстраненность субъектов федерации от реализации еще ранее закрепленных за ними полномочий.

Следует упомянуть и о подписанном Президентом РФ 29 декабря 2006г. Федеральном законе 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».^[29] Всего таких актов оказалось двадцать шесть. Осуществление ряда полномочий федерации, в том числе в сфере образования, охраны здоровья, занятости населения, охраны памятников истории и культуры народов РФ, передавалось органам власти субъектов РФ. При этом соответствующий федеральный орган исполнительной власти наделялся правом согласовывать структуру органов исполнительной власти, назначать и отстранять от должности руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих эти полномочия. Таким образом, можно говорить о формировании жесткой системы контроля федерального центра за осуществлением данных полномочий субъектами РФ.

В рассматриваемых хронологических рамках развитие российского федерализма носило волнообразный характер, имело свои пики подъема и спада децентрализации и централизации власти и управления. На каждом из этапов эволюции была или избыточная децентрализация, или избыточная централизация. Однако ни на одном из них концептуально не осмысливалась и не решалась задача достижения их оптимального сочетания.

Исследование развития российского федерализма показывает, что формирование эффективной модели федеративного устройства предполагает, во-первых, системный подход к осмыслению и решению этой задачи, во-вторых, ориентацию различных уровней власти на взаимодействие и поиск компромиссов в рамках равноправного диалога и, в-третьих, взаимное стремление федерального центра и субъектов федерации к обеспечению оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации власти.

2.2. Проблемы федеративного устройства Российской Федерации
и возможные пути их решения

При анализе России, как федерации, следует признать, что не все признаки федеративного государства, даже конституционно закрепленные, в Российской Федерации воплощены в полной мере. Многие считают Россию сегодня полуфедерацией. Они отмечают широкое присутствие унитаризма и конфедерализма. Среди проблем, нерешенность которых тормозит становление федерализма, можно назвать расширение асимметрии Российской Федерации и принципа неравноправия, нерешенность вопросов разграничения предметов ведения и полномочий и отсутствие действенного механизма публично-правовой ответственности.

Усилия российских государственных деятелей, политиков, законодателей должны быть направлены на то, чтобы Россия приобретала больше общих черт с классическими федерациями, в том числе в вопросах организации федеральной власти, распределения полномочий между центром и субъектами, регулирования статуса членов, учета их прав и законных интересов.

Федерализм имеет собственные и неотъемлемые принципы организации и функционирования. Для успешного развития системы федеративных отношений в государстве необходимым условием является соблюдение большинства из них.^[30]

Я попытаюсь проанализировать проблемы реализации некоторых основополагающих принципов федерализма в Российской Федерации и показать, каким образом данные принципы федерализма могли бы быть реализованы при строительстве истинного федерализма в нашей стране.

1. Добровольность образования единого государства и равноправие субъектов федерации в отношении федеральной власти и между собой.

В России федерация была образована «сверху»: субъекты выделялись на ее территории с последующим их утверждением федерацией. В Российской Федерации субъекты обладают наименьшими правами по сравнению с классическими федерациями, где субъекты пользуются широкими полномочиями. Только положение российских республик приближается к общепринятому положению субъектов федераций, тогда как положение краев, областей, автономных образований пока отличается в сторону уменьшенных полномочий. Таким образом, названный принцип в Российской Федерации не реализован. Весь договорно- конституционный процесс возникновения новой федерации должен идти снизу вверх: не центр расширяет права субъектов федерации, а они вручают их центру; субъекты федерации выступают источником образования федерации и ее суверенитета.

2. Наличие гражданского общества.

Данный принцип является жизненно важным для идеи федерализма. Под гражданским обществом понимается политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого.

Хотя Конституцией Российской Федерации провозглашено, что носителем суверенитета и источником власти является народ, реально общество, как таковое не обладает той полнотой власти, которая находится в руках у правительства. Говорить о гражданском обществе и правовом государстве пока не приходится, поскольку права человека и гражданина повсеместно нарушаются.

Данный принцип не может быть реализован за небольшой промежуток времени. У российского народа должны сформироваться определенные понятия и сознание того, что именно он является единственной властью в государстве, это должно стать культурной, политической, правовой традицией. Только потом можно говорить о построении истинно федеративного государства в гражданском обществе.

3. Единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства.

Выполнение данного принципа, особенно в многонациональных и разнообразных по своим региональным, историческим или традиционно-культурным условиям государствах, означает наличие подлинного федерализма. В России устои федерализма не обеспечиваются уважением к закону и безусловным законопослушанием. Конституция РФ, конституции республик, уставы областей, краев и городов должны стать основными законами для чиновников любого уровня, граждане и руководители обязаны хорошо их знать и выполнять. Законность обеспечивает функционирование властей на любом уровне и взаимодействие их друг с другом. Реальный федерализм, основанный на законе, позволяет органам власти, политическим группам и организациям выражать свои интересы, действовать на различных уровнях политики на благо всего общества.^[31]

4. Единый конституционный статус субъектов.

Российская Федерация асимметрична: края, области не обладают такими же правами как республики, хотя конституционно они признаются равными.^[32] Формально закрепленное равноправие еще не реализовано в жизни. Асимметричность федеративных отношений порождается тем, что в их основу заложено не территориальное, а национальное деление, что связано с полиэтничностью страны. Некоторые авторы считают, что попытки уровнять всех субъектов федерации выглядят бесперспективными, они способны вызвать новый виток «суверенизации». Асимметричность отношений субъектов федерации отвечает реальным интересам народов, и в этом они видят суть нового федерализма.^[33]

По моему мнению, процесс федерализации в России требует решения проблемы асимметричности. Принцип конституционного равенства субъектов - основополагающий, поэтому все суверенные государства - субъекты федерации независимо от размеров, численности населения, национального состава экономического потенциала должны быть полноправны.

5. Территориальный принцип.

Как показывает мировой политический опыт, данный принцип является гораздо более эффективным для создания федеративных государств и, в частности, действует в США. Такой союз значительно стабильнее и прочнее образований «национально- государственного» типа.^[34] Россия должна стремиться к значительной децентрализации, при которой властные органы субъектов обладают реальными полномочиями и действительно осуществляют их на своих территориях. Таким образом, одним из решений проблемы территориального устройства Российской Федерации могло бы стать формирование субъектов по территориальному признаку. Одним из важнейших условий должно стать действительное равенство всех субъектов и самостоятельность органов власти субъектов на своих территориях.

6. Разделение властей на уровне федерации и субъектов федерации.

Реализация федеральной власти в России осуществляется на основе принципа разделения властей. Субъекты вправе самостоятельно определять собственную систему органов власти. В России компетенция государства разделена на три группы полномочий: федерации, субъектов федерации, их совместная компетенция.^[35] Принцип разделения властей в РФ не действует и, прежде всего, потому, что исполнительная власть в лице Президента обладает чрезмерными полномочиями, законодательная власть существенно ограничена в своей компетенции.

Одной из наиболее сложных задач является создание правового механизма сдержек и противовесов. Я полагаю, что введение и правовое обеспечение реальной системы сдержек и противовесов в РФ во многом улучшило бы уровень взаимодействия властей, предотвратило злоупотребление властью, противоречия между властью на уровне Федерации и субъектов.

7. Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами.

Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федеративных единиц и конкуренцией между ними, причем вышестоящим органам власти должны быть делегированы, только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами. В философии федерализма именно принцип субсидиарности играет роль противовеса, нейтрализует опасность режима личной власти или бюрократической диктатуры.^[36]

Очень важным для федерализма в политическом режиме является наличие политической культуры общения властей. В тех ситуациях, когда компромиссы на региональном уровне становятся невозможны, федеральное правительство может быть приглашено для поиска согласованных решений. Либо должно взять на себя функции по временному управлению территориальным ресурсом в целях обеспечения общенациональных интересов.^[37] Вопросы каждодневного управления федеративным государством еще далеко не разрешены на уровне нашего законодательства и внутригосударственной практики.

Здесь можно выделить две проблемы.

Первое - проблема единства системы исполнительной власти Российской Федерации и деятельности государственных подразделений государственных органов федеральной власти.

Второе - порядок реализации совместных полномочий федеральными и региональными органами исполнительной власти. Одним из решений проблемы может стать заключение соглашений между органами власти Федерации и ее субъектов по максимально возможному кругу конкретных полномочий. С.М. Шахрай, в частности, подчеркивает, что речь идет не о передаче самих полномочий, а лишь права на их осуществление.^[38]

Наличие предметов совместного ведения федерации и ее субъектов является вполне типичным явлением в федеративных государствах мира. Сфера совместной компетенции - это ни что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями.