Файл: 122_yurlov-history_1234of_india.pdf

государственного управления в тех сферах, куда колониальные власти допускали представителей местного населения. На их долю выпала ответственность по подготовке основного закона страны.

Концепция будущей конституции была изложена в «Резолюции о целях», предложенной Джавахарлалом Неру и одобренной Учредительным собранием 31 января 1947 г. В ней говорилось, что Индия должна стать суверенной республикой и объединить территории Британской Индии и территории княжеств, не входивших в ее состав. Объединение должно произойти на добровольной основе, степень автономии всех территорий определит конституция. Народу Индии, от лица которого будет осуществляться управление страной, должны быть обеспечены и гарантированы социальная, экономическая и политическая справедливость; равенство статуса, возможностей и прав; свобода выражения мнений, вероисповедания, культов. Необходимые гарантии должны распространяться на меньшинства, районы, населенные отсталыми племенами, на угнетенные и отсталые классы. Должна быть обеспечена территориальная целостность будущей республики. «Резолюция о целях» оказала большое влияние на разработку, обсуждение и принятие конституции718.

Тем не менее, в Учредительном собрании существовали различные точки зрения на будущее Индии и высказывались разные предложения по вопросам устройства страны. Так, Учредительное собрание отклонило предложение о президентской республике в пользу парламентской формы правления. Не получила в нем поддержки идея провозглашения Индии теократическим индусским государством, на чем настаивали идеологи индусского национализма. Некоторые депутаты высказывались против введения всеобщего избирательного права, мотивируя это тем, что основная масса населения была неграмотной и нищей. Но это предложение не получило поддержки. Также были отклонены предложения ввести образовательный ценз и предоставить избирательное право только мужчинам. Серьезные разногласия возникли при обсуждении вопроса о форме государственного устройства. В Учредительном собрании было немало сторонников сильного централизованного государства. Тяжелые последствия раздела Британской Индии порождали опасения, сможет ли федерация обеспечить целостность страны. С другой стороны, раздавались голоса в пользу децентрализации и за максимальную автономию для регионов. В конечном итоге возобладало мнение, что федерация необходима, но при этом нужна сильная центральная власть, способная противостоять центробежным тенденциям и обеспечить политическую, социальную и экономическую интеграцию страны.

299

Конституция на многие годы вперед определила главный вектор развития Индии по демократическому пути, заложила основу системы управления на принципах федерализма. Индия утверждалась как суверенная, демократическая республика с парламентской формой правления, как федеративное государство – Союз штатов. В центре и

вштатах устанавливалась парламентская форма правления. Главой исполнительной власти в центре де-юре был президент, в штатах – губернаторы, которые в обычное время действуют по совету кабинетов министров. Фактически же премьер-министр в центре и главные министры в штатах являются главами исполнительной власти. Президент избирается путем непрямых выборов один раз в пять лет выборными членами парламента и законодательных органов штатов. Губернатор назначается президентом. Премьер-министром и главным министром становятся лидеры победившей на выборах политической партии или коалиции, пользующейся поддержкой большинства членов соответственно народной палаты парламента и законодательного собрания штата. Всеобщие выборы в народную палату парламента проводятся на многопартийной основе каждые пять лет. Подсчет голосов ведется по мажоритарной системе, то есть победившим считается кандидат, получивший относительное большинство голосов. Аналогичная система действует и в штатах.

Вконституцию заложен принцип ответственности кабинетов министров перед парламентом и законодательным собранием штата. Широкие полномочия президента, предусмотренные конституцией, фактически осуществляются кабинетом министров. Президент, как правило, лишь утверждает решения, принимаемые кабинетом во главе с премьер-министром. Однако роль президента при определенных обстоятельствах становится весьма значимой: во время чрезвычайно-

го положения в стране или президентского правления в отдельных штатах719.

ВИндии все штаты пользуются равными правами, однако штат Джамму и Кашмир, в отличие от других штатов, имеет свою собственную конституцию, принятую его Учредительным собранием

в1957 г. Штаты Индии заметно отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения, социально-экономическому и культурному развитию, языку, историческому прошлому, а также по своему представительству в центральном парламенте, которое напрямую связано с численностью населения. Все штаты являются полноправными субъектами Индийского Союза и участвуют вместе с ним в распределении полномочий.

Индии присущи основные черты федеративного государства, хотя в конституции слово «федерация» вообще не упоминается. Это:

300

двойная система управления – федеральная и субъектов федерации; распределение полномочий между властями федерации и властями штатов, юридическое верховенство конституции, означающее, что все полномочия – исполнительные, законодательные и судебные, независимо от того, кому они принадлежат – федеральному центру или субъектам федерации, закреплены в конституции и регулируются ею; разделение властей обеспечивается тем, что Верховному суду Индии предоставляется окончательное право толкования конституции и признания недействительными действия властей федерации и штатов и их различных органов в случае нарушения ими положений конституции; центр имеет право при определенных обстоятельствах брать на себя полномочия, в обычных условиях реализуемых штатами720.

Индия отличается от большинства федераций мира по способу образования и по положению штатов в федерации. В отличие от федераций, образованных на основе добровольного соглашения, заключенного суверенными государствами для управления некоторыми делами в общих интересах, вхождение в Индийский Союз бывших провинций Британской Индии было обязательным, а княжеств – добровольным, хотя добровольность в историческом контексте второй половины 1940-х годов носила весьма условный характер.

Конституция Индии предусмотрела сильный центр и пользующиеся реальной автономией штаты. Полномочия центра и штатов четко разграничены. Конституция регулирует отношения между центром и штатами, а также между штатами. Контроль за управлением и законодательной деятельностью штатов осуществляет центр при содействии губернаторов, которые имеют право представить любое решение законодательного органа штата по перечню совместных полномочий и полномочий Союза на рассмотрение президента. Кроме того, Союз может контролировать и вопросы, находящиеся исключительно в компетенции штатов, если прямо или косвенно затрагивается отчуждение частной собственности721.

В основу деления Индии на штаты были положены административные границы, исторически сложившиеся еще в период английского господства, а также соображения политической целесообразности. Во время выработки конституции не могли быть полностью учтены языковые, культурные, социальные и другие интересы многочисленных народов, населяющих различные регионы. Именно поэтому создатели конституции предоставили широкие полномочия центральным властям по реорганизации штатов и упростили процедуры, связанные с их решением.

Вмешательство в компетенцию штатов допускается и без введения президентского правления – верхняя палата парламента боль-

301

шинством в две трети голосов может принять соответствующее решение, которое действует в течение одного года.

Конституцией предусматривается возможность временного перехода всех прав штата к Союзу, если в результате каких-либо серьезных осложнений штатовские власти не в состоянии справиться с ними собственными силами или если на местах нет условий для создания устойчивого правительства.

Парламентская система правления

Представители штатов и союзных территорий избираются

внижнюю – народную палату (Лок сабха) парламента голосованием взрослого населения на основе всеобщего избирательного права. Правом голоса пользовались граждане, достигшие 21 года. В 1989 г.

всоответствии с принятой поправкой к конституции возрастной ценз был снижен до 18 лет.

Для проведения выборов в народную палату территория страны делится на избирательные округа. Число мест, представляемых каждому штату и союзной территории в этой палате, пропорционально населению, которое определяется по последней переписи. Срок полномочий народной палаты – пять лет.

Наравне с народной палатой верхняя палата (Раджья сабха – совет штатов) участвует в избрании президента и вице-президента, осуществляет право импичмента, участвует в изменении конституции. Верхняя палата наделена широкими полномочиями в вопросах компетенции штатов.

Депутатом народной палаты может быть гражданин Индии, достигший 25 лет, верхней палаты – 30 лет.

Вслучае разногласия между палатами президент имеет право созвать совместное заседание обеих палат, на котором вопрос решается большинством голосов присутствующих членов обеих палат.

Принятый парламентом законопроект не может стать законом без одобрения президентом. Президент издает указы в перерывах между работами обеих палат.

Парламентская система правления в Индии обеспечивает весьма устойчивое сочетание деятельности законодательных и исполнительных органов власти. Достигается это благодаря тому, что исполнительная власть принадлежит той партийно-политической фракции

или коалиции в парламенте, которые располагают большинством в народной палате парламента. Она сохраняет эту власть до тех пор, пока имеет такое большинство.

302

В индийской конституции разработан институт чрезвычайного положения. Он предусматривает следующее: введение чрезвычайного положения, если безопасности страны или какой-то ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; введение президентского правления на всей территории какого-либо штата или его части «ввиду несостоятельности конституционного механизма»; введение чрезвычайного положения в области финансов, вызванного ситуацией, когда под угрозой находится финансовая устойчивость страны. За 60 лет действия конституции чрезвычайное положение вводилось в Индии трижды: в 1962 г. во время индийскокитайского пограничного конфликта, в 1971 г. во время военных действий между Индией и Пакистаном и в 1975 г. из-за широкомасштабных внутренних беспорядков в стране.

Управление в штатах

Конституция Индии установила федеральную форму государственного устройства, в котором Союз и образующие его штаты имеют самостоятельные системы управления. Она предусматривает единообразную структуру управления в штатах, за исключением штата Джамму и Кашмир, который, как упоминалось, занимает особое положение в составе Союза.

Управление в штатах во многом напоминает систему управления в центре. По конституции исполнительная власть в штате принадлежит губернатору, который назначается президентом страны и занимает свою должность «пока это угодно президенту», а обычно

втечение пяти лет. Реальная исполнительная власть в штате находится

вруках Совета министров штата, возглавляемого главным министром, который формально назначается губернатором. Однако на деле главный министр избирается законодательным собранием штата. Им, как правило, становится лидер партийной фракции партии или коалиции партий, получившей большинство в законодательном собрании. Другие министры назначаются губернатором по представлению главного министра. Министр, который в течение шести месяцев подряд не является членом легислатуры штата, по истечении этого периода перестает быть министром. Совет министров несет коллективную ответственность перед законодательным собранием штата. По установившемуся обычаю президент страны согласовывает кандидатуру губернатора с главным министром.

Законодательная власть в штате включает губернатора и легислатуру. В некоторых штатах легислатура состоит из двух палат – за-

303