Файл: 122_yurlov-history_1234of_india.pdf

стеснялись игнорировать мнение и даже сопротивление защитников окружающей среды при выборе места будущих промышленных объектов. Индия является одной из стран, где общественные организации в состоянии заблокировать реализацию таких проектов, если они могут нанести ущерб окружающей природной и культур- но-исторической среде. И они не раз это делали. В этом смысле, пишет индийский обозреватель Нарендар Пани, у Китая и Индоне-

зии есть преимущество перед Индией в привлечении иностранного капитала1008.

Хорошо представляя себе сложности и неоднозначность процесса глобализации, индийские политики и специалисты выступали за такую интернационализацию экономики страны, которая означала бы не только большую открытость ее рынков, но и адекватный приток инвестиций и технологий. Однако в реальности этот вопрос решался весьма непросто. «К сожалению, писал вице-президент Индии К.Р. Нараянан, налицо растущая тенденция во многих развитых странах укреплять свои таможенные барьеры, особенно против импорта из развивающихся стран. Наблюдается и устойчивое падение мировых цен на товары, экспортируемые из этих стран. Существует также тенденция увязывать торговые отношения с социальными вопросами, условиями труда и проблемами окружающей среды в развивающихся странах, что наносит им большой ущерб». Свободная торговля, по его мнению, во многих аспектах является не «свободной, а управляемой торговлей»1009.

Проблема свободной торговли воспринималась многими индийцами не догматически, а исходя из конкретных исторических условий, с учетом уровня развития Индии и ее места в мире. «Нам нужно определенное время, чтобы стать полноправными участниками свободной торговли», – писал член парламента К.Р. Малкани. При этом он не без оснований ссылался на эпизод столетней давности из истории отношений между Великобританией и США. Первая потребовала от Америки отменить протекционистские тарифы и «открыться» для такой торговли. На это президент США У. Грант (1822–1885) напомнил, что Англия защищала свою промышленность в течение 100 лет до того, как сама стала проводить политику свободной торговли. Америка сделает то же самое, сказал президент1010.

По мнению экономиста С.П. Гупты, либерализация изменила лицо корпоративного сектора и привела к появлению новых проблем. Он полагал, что свободный рынок не обязательно ведет к конкуренции и повышению эффективности. Внутренний рынок эксплуатируется иностранными инвесторами, которые игнорировали конкурентоспособный индийский экспорт. Значительное число

451

лидеров на внутреннем рынке уступило свои позиции многонациональным корпорациям. Росла озабоченность, связанная с реальной проблемой защиты индийских компаний, угрозой деиндустриализации Индии. Отсюда необходимость сдерживания негативных последствий деятельности иностранных компаний на экономику и сохранения основы местного бизнеса в руках индийцев. Важным является «совместимость» глобальной конкуренции с существованием мелких производителей. Экономика, в которой огромную роль играет многочисленный неорганизованный сектор, должна пройти через тщательно спланированный переходный период, чтобы избежать социально-политической напряженности. Гупта признавал, что глобализация, являясь естественным результатом развития всей системы международных отношений и мирового хозяйства, стала насущной задачей дня. Однако она представляет собой противоречивый процесс, связанный как с рисками, так и с новыми возможностями, которые неодинаковы в разных странах1011.

В пользу более широкой глобализации говорило то, что Индия нуждалась в иностранном капитале, технологиях и управленческом ноу-хау, поскольку в ходе предыдущего развития индийская промышленность мало инвестировала в развитие передовых технологий. А это привело к еще большей зависимости от иностранных государств. Поэтому у Индии не было иного выбора, кроме привлечения капитала из-за рубежа. Сторонники такого подхода справедливо отмечали, что нельзя остановить ход истории, поступательное экономическое и технологическое развитие, что следует преодолеть узкий национализм1012.

Другие предостерегали, что на этом пути немало трудностей. Так, индийский ученый Р. Нараянсвами предупреждал о последствиях некритического подхода к программам международных финансовых организаций, которые не всегда принимают во внимание специфику стран Южной Азии, настаивая на своих рецептах. «Путь, по которому пошла Россия, конечно, не является единственной дорогой к хаосу, – пишет он. – И если сейчас мало что можно сделать,

чтобы остановить этот процесс, то пока еще не поздно учиться на этом опыте»1013.

Преобразования в Индии в первой половине 1990-х годов продолжали и развивали (пусть не всегда с равной настойчивостью и последовательностью) то лучшее, что было уже завоевано, а не проходили под лозунгом отказа от прошлого. По-прежнему правительство Конгресса делало главную ставку на внутренние ресурсы страны. Вместе с тем наблюдался отход от прежней социальной политики, которая составляла основу влияния Конгресса в массах,

452

отход от понимания того, что такая политика является не менее важным элементом преобразований, чем сами рыночные реформы, что экономический рост сам по себе не может обеспечить стабильного развития общества. Реформы не привели к ощутимому улучшению положения большинства народа, более того, треть населения, как и ранее, оставалась за гранью бедности.

Усиление роли местного самоуправления

В 1992 г. правительство во главе с Н. Рао предприняло важные меры по развитию и укреплению органов самоуправления в деревнях и городах. Парламент принял поправки к конституции, на основе которых были установлены правила организации деревенских панчаятов как реально действующих органов сельского самоуправления, определен четкий порядок выборов на основе всеобщего голосования

впанчаяты трех уровней – деревни, талука (района) и дистрикта. Закон предписывал обязательное резервирование мест в панчаятах, а также в их руководящих органах для представителей зарегистрированных каст и племен (пропорционально их численности в данной местности) и как минимум одной трети мест – для женщин (в 2009 г. центральное правительство приняло решение выделять 50% таких мест для женщин). Был установлен пятилетний срок полномочий панчаятов. В случае введения административного управления панчаятом его срок не должен превышать шесть месяцев, после чего должны состояться выборы. Развитие системы самоуправления в тысячах индийских деревень было крупным шагом в демократизации всей общественной жизни страны. Аналогичный закон был принят

вотношении органов самоуправления в городах1014.

Правление панчаята, или деревенского самоуправления, было ключевым моментом в системе взглядов М.К. Ганди на управление

встране. Однако ни Дж. Неру, ни И. Ганди не пошли на предоставление реальной власти этим органам. Неру полагал, что это может затормозить экономическое развитие страны, так как финансовые ресурсы будут распылены, И. Ганди предпочла централизованное управление.

Первые серьезные попытки создать эффективные деревенские панчаяты были предприняты в Западной Бенгалии правительством Левого фронта, которое пришло к власти в 1977 г. Оно использовало этот инструмент самоуправления для проведения аграрных реформ

впользу многочисленного слоя баргадаров-издольщиков. В 1983– 1987 гг. этот процесс получил развитие в Карнатаке, где правитель-

453

ство Джаната парти (С) наделило деревенские панчаяты существенными полномочиями.

Правительство Конгресса во главе с Радживом Ганди пыталось создать всеиндийскую систему местного самоуправления. Этот план преследовал двойную цель. Во-первых, сделать вынужденную уступку растущим требованиям со стороны штатов. Во-вторых, создать такие условия в штатах, где действовали оппозиционные Конгрессу правительства, когда центр получил бы возможность, направляя фонды в панчаяты в обход штатовских властей, прямо обращаться к населению в этих штатах1015. Однако во время дискуссий в парламенте, предшествовавших принятию поправок к конституции в 1992 г., правительства штатов выразили озабоченность относительно возможности ущемления их полномочий. В конечном итоге принятый закон предоставил право штатам на их территории определять функции и полномочия панчаятов1016.

Вотличие от союзного и штатовского уровней, управление которыми определено конституцией, местное самоуправление и управление было отнесено к компетенции штатов, которые могли принимать законы по этим вопросам. Основой местной власти в Индии считается дистрикт – главная административная единица штатов и союзных территорий. Территория дистрикта поделена на городские и сельские районы, в каждом из которых действуют те или иные разновидности органов местного самоуправления. В отличие от многих других стран в Индии нет унифицированной системы местного самоуправления. Городское и сельское самоуправление фактически не связаны между собой и действуют самостоятельно.

Во главе администрации дистрикта стоит коллектор. На эту должность в колониальную эпоху, как правило, назначался чиновник Индийской гражданской службы, после независимости – сотрудник Индийской административной службы (IAS). Функции коллектора широки и многообразны. Достаточно сказать, что он управляет территорией с населением в миллион и более человек.

В1950-х годах начала создаваться система сельского самоуправления, известная под названием панчаяти радж. Эта трехступенчатая или, в некоторых случаях, двухступенчатая система стала вводиться в Индии с 1959 г. Ее нижнее звено на уровне деревни – грам панчаяты существовали еще в 1920-х годах, но к моменту достижения независимости почти перестали действовать. Деревенский панчаят создавался для одной, а иногда нескольких небольших деревень. Он состоял из 15–20 членов, избираемых на пять лет деревенским собранием, в котором теоретически принимало участие все взрослое население деревни. Главу панчаята также выбирали члены

454

деревенского собрания, а заместителя – члены панчаята из своей среды. Деревенский панчаят занимался всеми делами деревни.

Позже к уже существовавшим деревенским панчаятам (более 225 тыс. по всей стране) было добавлено среднее звено панчаят самити (комитет панчаятов) на уровне блока общинного развития (на которые в начале 1950-х годов была поделена вся страна для осуществления программ по социальному и культурному развитию)

иверхнее звено – зила паришад (совет дистрикта).

Вбольшинстве штатов комитет панчаятов считается главным звеном в системе деревенского самоуправления, ибо он имеет непосредственное отношение к распределению фондов общинного развития и к осуществлению местных экономических программ. Этот комитет не избирается, а назначается из председателей деревенских панчаятов, находящихся на территории блока общинного развития. С правом совещательного голоса в него входят депутаты парламента

изаконодательного собрания от этой территории. Председателя и его заместителя выбирают члены комитета панчаятов. Главным исполнительным лицом в комитете панчаятов является чиновник блока общинного развития, который назначается правительством штата.

Совет дистрикта объединяет председателей всех комитетов панчаята, находящихся на территории дистрикта. В него входят также члены парламента, законодательного собрания и законодательного совета от данного дистрикта, представители кооперативов и кооперативных банков. С правом совещательного голоса в нем принимает участие коллектор дистрикта. Члены совета дистрикта выбирают из своей среды председателя. Правительство штата назначает секретаря, на которого возлагаются исполнительные функции. В большинстве штатов совет дистрикта – это консультативный и координационный орган, осуществляющий контроль за деятельностью комитетов панчаята.

Несмотря на все эти организационные меры, система сельского самоуправления, так же как и городского, работала недостаточно эффективно. Выборы в панчаяты проводились нерегулярно, соответственно не происходило обновления вышестоящих органов, нарушался их представительный характер. Большую роль в них по-прежнему играли чиновники.

Необходимость развития демократических институтов на деревенском уровне потребовала конституционного оформления этой жизненно важной проблемы. В результате в 1993 г. конституцией были установлены правила выборов, организации и деятельности сельских панчаятов.

Вкрупных городах самым представительным органом самоуправления является муниципальная корпорация. Она состоит из со-

455