Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития(Историко-теоретические аспекты реализации в России принципов местного самоуправления).pdf

Принятый в 2003 г. Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» базируется на идеях, представленных в «Европейской хартии местного самоуправления», и дополняет основные конституционные положения. В ФЗ № 131 изложены принципы формирования и функционирования муниципальных органов, определена их структура и компетенция, регламентированы формы участия граждан в деятельности МСУ. Законодательно вводится двухуровневая модель организации МСУ, предполагающая обязательное наличие в муниципальной системе поселенческого уровня.^[15]

Местное самоуправление, согласно ФЗ № 131, - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.^[16] Акмалова А.А. считает, что такое понимание природы МСУ существенно отличается от трактовки, представленной в ФЗ № 154. Местное самоуправление здесь определяется уже не как общественное явление, а «как форма публичной власти, аналогично подходу, принятому в статье 3 Европейской хартии местного самоуправления».^[17]

Анализируя положения ФЗ № 131, Д.А. Бардаков отмечает, что такая его формулировка как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением ... вопросов местного значения» имеет особое значение для понимания МСУ Самостоятельность и ответственность предстают в качестве важнейших элементов правового статуса главного субъекта муниципальных отношений - сообщества жителей муниципального образования, на каждом из которых лежит часть ответственности при решении вопросов местного значения. При этом, ФЗ № 131 допускает возможность опосредования этой ответственности муниципальными органами, формируемыми для осуществления управленческих функций.^[18]

В научной литературе подчеркивается, что основная идеология Федерального закона № 131-ФЗ заключается в том, чтобы создать условия для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения определенной местности с ограниченным участием государства и передать населению все полномочия по организации своей деятельности на конкретной территории. МСУ получает практически полную автономию, закрепленную юридически.^[19]

Однако, в современной системе МСУ, которая регулируется ФЗ № 131, роль государства оказывается более высокой по сравнению с предыдущим периодом развития российской муниципальной системы. Например, по мнению В.Д. Нечаева, нормы новой редакции закона о местном самоуправлении (2003 г.), в отличие от старой (1995 г.), во многих случаях, носят уже не рамочный, а прямо регулирующий характер. Так, законом устанавливается, что по определенному перечню вопросов (принятие устава и изменений в него, бюджета и отчетов по бюджету, планов и программ развития муниципальных образований, преобразование муниципальных образований) обязательно должны проходить публичные слушания. В ФЗ № 131 детально расписываются процедуры отзыва, публичных слушаний, сходов и конференций, референдумов и т.д.^[20]

1.3. Структура современной российской территориальной организации местного самоуправления

Концептуальным положением федерального законодательства является обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах (а теперь и в некоторых городских округах) с разграничением и закреплением за каждым из них присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения.^[21] Следует отметить, что поселенческий принцип как основа территориальной организации МСУ закрепленный еще Конституцией РФ, игнорировался в период с 1993 по 2003 гг.

Однако, именно сельские и городские поселения «более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества».^[22] Поэтому законодательное закрепление поселенческого уровня как обязательного элемента российской системы МСУ некоторые исследователи считают выдающимся достижением муниципальной реформы 2003 г.^[23] С этого времени формируется двухуровневая модель местного самоуправления в России.

В соответствии с данной моделью территория всех субъектов Российской Федерации поделена на муниципальные районы и городские округа, территория же муниципальных районов (а в настоящее время - и некоторых городских округов) - на внутригородские районы, городские и сельские поселения, причем, в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. Территории городов федерального значения подразделяются на территории внутригородских муниципальных образований. В целом, территории муниципальных образований в большинстве субъектов РФ совпадают с административно-территориальным делением, при этом, городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению - город или поселок городского типа районного значения, сельскому поселению - сельсовет или сельский округ, однако, во многих регионах имеются определенные расхождения.

С мая 2014 года в России законодательно предусматривается возможность создания семи типов муниципальных образований:

1. Сельское поселение, в состав которого входит один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.). Этот тип муниципального образования соответствует сельсоветам советского периода и земствам дореволюционного времени и входит в состав муниципального района.

2. Городское поселение включает в состав своей территории небольшой город или поселок городского типа с прилегающей к нему территорией. Городские поселения, которые не являются городскими округами, входят в состав муниципальных районов.

3. Муниципальный район объединяет несколько городских и (или) сельских поселений, а также межселенных территорий. В границах муниципального района местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

Кроме того, органы МСУ муниципального района также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые муниципалитетам федеральными законами и законами субъектов РФ.

4. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы МСУ городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения, муниципального района, а также отдельные государственные полномочия.

5. Городской округ с внутригородским делением - тип муниципального образования, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

6. Внутригородской район представляет собой муниципальное образование, охватывающее часть территории городского округа с внутригородским делением.

7. Внутригородская территория города федерального значения - это часть территории города федерального значения, в границах которой население осуществляет местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

Согласно данным государственной статистики^[24], после ведения данной реформы на 1 января 2015 г. в России насчитывалось 22923 муниципальных образования, подавляющая часть которых относилась к муниципалитетам поселенческого уровня (20298) (рис. 1 в приложении 1).

Следует отметить, что в научной литературе весьма неоднозначно оценивается использование двухуровнего принципа в организации системы МСУ Так, одни исследователи считают, что до принятия ФЗ № 131 той модели местного самоуправления, которая предусмотрена Конституцией РФ, фактически не существовало. Именно двухуровневый принцип территориальной организации МСУ позволяет снизить степень централизации властной системы, приблизить местные органы власти к населению и вовлечь граждан в решение проблем своей жизнедеятельности.^[25]

С точки зрения других исследователей, наоборот, переход к двухуровневой модели приводит фактически к ликвидации МСУ, так как практически упраздняет его социальную базу в виде территориально-поселенческого сообщества с его интересами, ценностями, традициями и другими социальными признаками.^[26] Более того, на уровне сельских поселений двухуровневая организация местного самоуправления фактически становится фактором, осложняющим управление, поскольку самостоятельность и независимость органов МСУ провозглашается в условиях отсутствия ресурсной базы, необходимой для решения вопросов местного значения.^[27] Поэтому двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации поселения от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов, по мнению ряда ученых, складывается властная вертикаль по линии «регион - муниципальный район», и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством.^[28]

Очень осторожная оценка двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления дается и представителями тверского экспертного сообщества (данные глубинного интервьюирования представителей государственных и муниципальных структур, проведенного в апреле-августе 2015 г.; выборочная совокупность составила 45 человек). С одной стороны, эксперты отмечают позитивный характер правовых норм, заложенных в ФЗ № 131. Закон разработан для того, чтобы обеспечить максимальную автономию местных сообществ по решению вопросов местного значения, приблизить власть к населению. Но реальное применение подобных правовых норм возможно только при наличии финансовой самостоятельности и обеспеченности муниципальных образований. В условиях же экономической нестабильности, отсутствия необходимых для осуществления полномочий МСУ финансовых и материальных ресурсов двухуровневая модель организации общества демонстрирует свою неэффективность («... когда на селе у нас имеют до 25 % собственных доходов, то говорить о самостоятельности не приходится, фактически все сельские поселения живут на дотациях, на областных, на районных...»). Более того, сама двухуровневая модель может являться фактором, затрудняющим решение возникающих в муниципальных образованиях проблем («. я сейчас глава района. Есть глава города. Есть глава сельского поселения ... я не могу применить меры ни административного, ни какого-то воздействия на главу города, глав сельских поселений - все слишком самостоятельные.»).

В качестве управленческих инструментов, которые позволят повысить эффективность функционирования двухуровневой модели МСУ, эксперты рассматривают укрепление доходно-финансовой базы муниципальных образований, внедрение института старост в систему муниципального управления, а также участие муниципалитетов в различных федеральных и региональных программах (например, Программа поддержки местных инициатив).^[29]

В целом же, внедрение двухуровневого принципа территориальной организации МСУ считается в настоящее время весьма существенным достижением муниципальной реформы последних десятилетий. Законодательно провозглашенная автономия МСУ, введение институтов муниципальной собственности и муниципального бюджета, формирование демократических механизмов управления, регламентация форм участия граждан в МСУ создают основу для дальнейшего эффективного развития российской муниципальной системы. Законодательством созданы необходимые условия для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения определенной местности и для деятельности населения (местного сообщества) по эффективной организации своей жизни на конкретной территории.

2. Проблемы реализации принципов местного самоуправления в современной России

2.1. Отношение населения к органам местного самоуправления

Развитию и функционированию любого государства во многом способствует наличие эффективных прямых и обратных связей между властью и населением. Поскольку решение комплекса сложных задач развития муниципальных образований трудно представить без развернутого диалога органов местного самоуправления с заинтересованными группами населения, судьба успешной реализации крупномасштабных проектов и важнейших управленческих решений зависит от их поддержки со стороны населения муниципального образования. Местная власть, являясь одной из форм публичной власти, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции. Как часть гражданского общества, местное самоуправление должно обеспечивать самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами. Следовательно, население должно выступать главным субъектом оценки деятельности, как отдельных муниципальных служащих, так и органов местного самоуправления.