Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития(Историко-теоретические аспекты реализации в России принципов местного самоуправления).pdf

Введение

В современных сложных условиях развития России, характеризующихся локальными кризисными процессами и явлениями в различных отраслях, неустойчивыми хозяйственными взаимоотношениями, связанными с негативным воздействием внешней среды, необходимо переосмысление сущности управления эффективным функционированием и развитием муниципальных образований как важнейших структурных элементов систем государственного и муниципального управления.

С целью повышения эффективности функционирования и развития муниципальных образований при определении стратегических приоритетов развития страны в целом и отдельных ее территорий, в частности, возникает потребность детального изучения потребностей общества, его интересов и мнений в вопросах управления. В этой связи усиливается роль органов местного самоуправления в различных процессах государственного и муниципального управления. Повсеместно активизируется участие органов местного самоуправления в вопросах управления муниципальными образованиями в качестве равноправных партнеров с органами государственной власти.

Процесс формирования института местного самоуправления (МСУ) на современном этапе развития российского общества является сложным и вызывает к себе пристальное внимание, как общественных деятелей, так и представителей научного сообщества. В научной литературе подчеркивается дискуссионность многих вопросов возникновения и развития российской системы МСУ. В этой связи вопросы становления, развития, современных проблем и перспектив является чрезвычайно важными.

Целью курсовой работы является изучение закономерностей становления в России форм местного самоуправления и перспектив его дальнейшего развития.

Задачи данной курсовой работы следующие:

- изучить особенности англосаксонской и европейско-континентальной моделей муниципального развития;

- обозначить закономерности становления и развития местного самоуправления в российском государстве в настоящее время;

- проанализировать современную двухуровневую модель организации местного самоуправления;

- охарактеризовать эффективность деятельности органов местного самоуправления;

- исследовать проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России на современном этапе.

Объектом исследования курсовой работы выступают общественные отношения, исторически складывавшиеся в процессе формирования структур местного самоуправления. Предмет исследования – особенности, тенденции, закономерности становления и развития местного самоуправления в России.

Нормативную основу работы составили Конституция РФ 1993 г., федеральные законы (действующие и утратившие силу), указанные в списке использованных источников.

Теоретической основой для исследования послужили труды таких авторов, как А.А. Акмалова, Г.Н. Комкова, Д.Н. Матвеев и др.

Методологическую основу исследования составили диалектико-материалистический метод научного познания, исторический и системный подходы.

Практическая значимость работы определяется тем, что ее положения могут служить основой для написания дипломной работы, а также дополнительным материалом для изучения студентами дисциплины «Система государственного и муниципального управления».

Структура курсовой работы. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

1. Историко-теоретические аспекты реализации в России принципов местного самоуправления

1.1. Англосаксонская и европейско-континентальная муниципальные системы как модели развития местного самоуправления в России

Местное самоуправление (МСУ) как социально-политический институт формировалось в ходе исторического процесса. Свои современные формы оно приобретает в Новое время, в период протекания сложных и противоречивых процессов территориального развития европейских стран при их переходе от традиционного типа хозяйствования к индустриальному. В этот период происходило повышение социально-экономической самостоятельности и изменение статуса городов, которые стремились освободиться от контроля феодалов, увеличение объема их прав и независимости в управлении местным хозяйством, активно развивался торгово-промышленный капитал. При этом в разных странах под влиянием своеобразных условий складывались различные муниципальные системы, среди которых ученые традиционно выделяют два основных типа - англосаксонский и европейско-континентальный. Одновременно исследователями признается существование других разновидностей МСУ (например, МСУ в Германии, Австрии, Японии и др.), а также наличие смешанных муниципальных моделей.^[1]

Одной из наиболее распространенных является англосаксонская муниципальная система (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и другие, в основном, федеративные государства). Данный тип муниципальной организации формировался «снизу» с опорой на гражданскую инициативу населения на базе местных приходов, общин, городов, управление которыми постепенно интегрировалось в государственную управленческую вертикаль. Муниципалитеты в рамках англосаксонской модели МСУ рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них государством (например, в Великобритании полномочия предоставляются из «центра» - парламентом страны, а в США на региональном уровне - штатами). Здесь не предусматривается назначения из центра на местный уровень чиновников, которые контролировали бы действия выборных советов. Вопросы, не входящие в компетенцию государственных органов, самостоятельно и под свою ответственность решаются местными советами с опорой на законы, обычаи, сложившуюся практику, судебный прецедент.^[2]

Государственное регулирование здесь может осуществляться, но происходит это в косвенной форме, например, с помощью принятия модельных законов, которые могут вводиться органами МСУ на конкретной территории с необходимыми изменениями. Также для контроля за деятельностью МСУ со стороны центральных органов власти могут использоваться такие механизмы как финансовые ревизии, министерские инспекции, судебный контроль.^[3] Таким образом, для англосаксонской модели муниципального управления являются характерными такие черты как относительная самостоятельность от центральной государственной власти, независимость от правительства в решении вопросов местной жизни, отсутствие на местах представителя государства, опекающего деятельность муниципальных органов.

Еще одна муниципальная система, сложившаяся за рубежом, известна как европейско-континентальная (романо-германская, романская, французская) модель МСУ Формирование этого типа муниципального управления произошло во Франции (отсюда и одно из названий модели). Принципы организации самоуправления, заложенные здесь еще в конце XVIII – начале XIX вв., существенно отличались от тех начал, которые лежали в основе организации МСУ в Англии. Как отмечают исследователи, для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявлялось в бюрократической субординации в отношениях между центром и отдельными территориями, в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами.

Данная муниципальная система основана на сочетании прямого государственного управления на местах и МСУ и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим. По мнению исследователей, европейско-континентальная модель (в ее идеально-типическом варианте) характеризуется не просто высокой, а директивной ролью государства.^[4] Акмалова А.А. подчеркивает, что формирование такого типа муниципального управления было характерно, прежде всего, для унитарных государств, в которых большое значение всегда придавалось централизованному государственному управлению.^[5]

В научной литературе выделяются основные черты, присущие европейско-континентальной муниципальной системе, среди которых:

- сочетание МСУ и местных органов государственной власти, а также принципов выборности и назначаемости;

- иерархичность системы управления, где МСУ представляет собой нижестоящее звено по сравнению с вышестоящим государственным уровнем управления;

- ограниченность муниципальной автономии;

- контроль органов МСУ со стороны специальных государственных уполномоченных, назначаемых на местный уровень;

- финансовое выравнивание, также ограничивающее автономию муниципалитетов;

- приоритетность обеспечения единых условий жизни граждан через организацию самими муниципалитетами значительной части муниципальных услуг населению.^[6]

В современной научной литературе отмечается, что, сравнивая англосаксонскую и европейско-континентальную модели МСУ, необходимо иметь в виду, что различия между ними в настоящее время в демократически развитых странах не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом, возникшая как результат проведенных в разных странах муниципальных реформ, свидетельствует об определенном сближении ранее весьма различающихся муниципальных систем. В частности, отечественный исследователь МСУ Л.Т. Чихладзе говорит о «формировании некой унифицированной, децентрализованной, смешанной (гибридной) модели»,^[7] сочетающей в себе различные черты англосаксонской и европейско-континентальной систем и распространенной, например, в Австрии, Германии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся, а также других странах. В целом же, сущностной чертой муниципальных систем, функционирующих в условиях современной демократии, является, прежде всего, сохранение и развитие определенного разнообразия форм МСУ, органичное сочетание общего и особенного в каждой национальной модели МСУ.

1.2. Формирование правовой базы местного самоуправления в России

Обращаясь к анализу эволюции современной российской системы МСУ, следует отметить, что ее становление и развитие инициировалось (и инициируется), прежде всего, органами государственной власти. Возрождение МСУ происходит в весьма непростой период жизни нашего общества. А российское государство для достижения собственных целей и решения социально-экономических и политических проблем на протяжении всей своей истории (особенно в кризисные периоды развития страны) использовало имеющийся в обществе самоуправленческий потенциал и сложившиеся самоуправленческие традиции.^[8]

Не является с этой точки зрения исключением и период рубежа XX-XXI вв. Так, в 1993 г. всенародным голосованием была принята ныне действующая Конституция РФ. Именно начиная с этого времени, принцип МСУ и провозглашен в качестве одного из базовых элементов конституционного строя Российской Федерации.^[9] Конституция РФ признала самостоятельность МСУ в пределах его полномочий и его независимость от органов государственной власти. При этом, Основной закон государства заложил понимание МСУ как системы организации и деятельности граждан, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей конкретной территории.

После вступления в силу Конституции РФ с разрывом всего в несколько лет были приняты два Федеральных закона о местном самоуправлении, конкретизирующие одну и ту же конституционную модель российского МСУ. При этом варианты трактовки природы МСУ, представленные в этих нормативно-правовых актах, имеют существенные отличия друг от друга. Так, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[10] определяет МСУ как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Как отмечает А.А. Акмалова, подобное определение согласуется, скорее, с пониманием МСУ как общественного явления.^[11]

Толкование МСУ, представленное в Конституции РФ и ФЗ № 154, в большей степени, соответствует англосаксонской муниципальной традиции. Такой вариант организации МСУ предполагает, что по своему правовому положению муниципалитеты отделены от органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов РФ, а на местах отсутствуют полномочные представители центрального правительства, опекающие выборные муниципальные органы. По мнению одного из наиболее крупных специалистов по вопросам МСУ Г.В. Барабашева, различные модели англосаксонского типа (прежде всего, Англии и США) среди современных муниципальных систем ближе всего стоят к идеалам МСУ.^[12] Поэтому не удивительно, что именно такая модель в свое время особенно привлекла внимание российских реформаторов. Однако, они не учли, что англосаксонская муниципальная система была слабо связана с российскими традициями, подобный вариант организации МСУ не имел глубоких исторических корней в обществе, кроме того, он мало соответствовал режиму государственной власти, утвердившемуся к середине 90-х гг. XX в. На это, в частности, обращали внимание такие российские исследователи как С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, В.М. Долгов, Г.Н. Долгова, Е.И. Колюшин и др.^[13]

На дальнейшую эволюцию правовой базы МСУ оказала влияние ратификация Россией в 1998 г. «Европейской хартии местного самоуправления».^[14] Система МСУ, регламентированная данным международным нормативно-правовым документом, по своим характеристикам, скорее, соответствует европейско-континентальной муниципальной модели, предполагающей то или иное воздействие государства на функционирование муниципалитетов. Соответственно, данная модель в большей степени, нежели англосаксонская, подходит в качестве образца для организации российской системы МСУ.