Файл: Органы местного самоуправления (Понятие и общая характеристика организации местного самоуправления в России).pdf

1.2. Место местного самоуправления в системе государственной власти

Местное самоуправление в Российской Федерации, как нормативно определено в ст. 1 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - это «обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».^[10]

Местное самоуправление обеспечивает не сколько и не только автономность и самостоятельность разрешения населением территории комплекса вопросов местного значения, но и обеспечивает в организационном плане обособление разрешения «местных вопросов» в контексте государственного управления в стране. Одним из ключевых для понимания местного самоуправления как конституционной ценности является Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. №15-П по «Курскому делу»^[11].

В этом решении подчеркивалось, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Это, в частности, означает невозможность отказа от местного самоуправления (равно как и запрета, ликвидации местного самоуправления), поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя. Для изменения этой ситуации необходимо принимать новую конституцию, так как первая глава Конституции Российской Федерации не может быть изменена в силу прямого указания ст. 135 Конституции РФ).

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в рамках муниципальных образований. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.

Как уже было отмечено, согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В данном контексте органы местного самоуправления обладают независимостью в пределах своих полномочий. Государство, в лице органов власти, определяет нормативные пределы, необходимые для деятельности местного самоуправления, но сами вопросы местного значения не решают, обеспечивая государственный контроль за полноценным осуществлением на практике правомочий физических и юридических лиц.

То есть, пределы самостоятельности местного самоуправления закреплены в Конституции, а также нормах федеральных конституционных и федеральных законов, а местное самоуправление, как таковое, органично включено в общий контекст управления обществом и государством. Вероятно, имеющийся потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно.

Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать толчком к последовательной модернизации российского государства. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления^[12].

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа, или народовластия.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Думается, что местное самоуправление, в качестве рассматриваемого нами понятия, можно уяснить в следующих аспектах. Во-первых, местное самоуправление тесно связано с правом граждан, на самостоятельное заведование местными делами.

Выше уже приводилось определение местного самоуправления, которое изложено в Европейской хартии местного самоуправления. Из данной дефиниции заметно, что местное самоуправление толкуется в качестве права и реальной способности органов местного самоуправления. Во-вторых, местное самоуправление – это определённая, протекающая во времени деятельность граждан, связанная с самостоятельным разрешением вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В ч. 1 ст. 2 утратившего силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[13] определялось, что местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В-третьих, местное самоуправление – форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-четвертых, местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, как указывает Е.С. Шугрина «основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления»^[14].

Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации – это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге – в рамках единого конституционного пространства страны».^[15]

В-пятых, местное самоуправление – это институт организации и предоставления муниципальных услуг. Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность. При этом использование термина «муниципальные услуги» не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать их на территории муниципального образования.

Из сказанного следует, что местное самоуправление признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического правового института, который, в соответствии с законом, нельзя упразднить. Местное самоуправление является конституционной ценностью, гарантированной и защищаемой в особом порядке (ст. ст. 12, 133 Конституции РФ).

Глава 2. Вопросы осуществления местного самоуправления в России

2.1. Проблемы распределения полномочий между государственной властью и местным самоуправлением

Федеральные законы, принятые после утверждения Конституции РФ и конкретизировавшие конституционные нормы, определили широкий перечень вопросов местного значения, решаемых на муниципальном уровне. Перечень этот вполне соответствует функциональной характеристике органов местного самоуправления современных развитых стран, включая сферы жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, транспортного обслуживания, благоустройства и др. В соответствии с принципом децентрализации органы местного самоуправления решают эти вопросы самостоятельно.

Конечно, это не означает самоустранения государства от решения муниципальных проблем. Оно заинтересовано в позитивных, с точки зрения интересов граждан, результатах деятельности органов местного самоуправления. Проблематика оптимального распределения вопросов ведения органов местного самоуправления и государственной власти, как отмечается специалистами, является достаточно сложным.

Как отмечает А.А. Сергеев, «большинство сфер отношений, которые обозначены в качестве «вопросов местного значения», сильно взаимосвязаны с государственной сферой (в частности, обеспечение санитарного благополучия населения, социальной поддержки и др.)».

В наличии нестыковки терминологического характера. В частности, Конституция РФ, обращаясь к сферам ведения органов государственной власти России и ее субъектов, использует понятия «предметы ведения» (в ч. 1 и 2 ст. 76) и «пределы ведения» (в ч. 4 ст. 76), в то же самое время в отношении местного самоуправления используется термин «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Этот же термин из Основного Закона страны «перекочевал» в Федеральный закон № 131-ФЗ. Закономерно появляется вопрос: каким образом предметы ведения соотносятся с вопросами (местного значения), это одно и то же или же они соотносятся как целое и его часть и т.д.

По мнению М.В. Тарханова и Е.В. Шленёвой это «принципиально разные сферы деятельности, что и было подчеркнуто терминологически, т.е. местное самоуправление имеет свою собственную, отличную от государственной, «площадку для игр», а дела местные никак не могут пересекаться с государственными».

Однако, каким образом следует воспринимать такие, например, «местные вопросы», как участие в профилактике терроризма и экстремизма, или создание условий для развития малого и среднего бизнеса, возложенные на органы местного самоуправления поселений п.п. 7.1 и 28 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ.

Безусловно, профилактика терроризма и экстремизма представляет собой одну из важнейших на сегодняшний день функций государства, которое обязано обеспечивать безопасность граждан. Но и местные органы власти не могут и не должны оставаться в стороне от реализации данной задачи, поскольку экстремистские и террористические проявления осуществляются виновными лицами на территории конкретных муниципальных образований. Для того, чтобы эффективно реализовать эту задачу, государственные органы принимают нормативно-правовые документы, перераспределяют материальные ресурсы и т.п.