Файл: Органы местного самоуправления (Понятие и общая характеристика организации местного самоуправления в России).pdf

Необходимо иметь в виду, что децентрализация власти неотделима от идеи ее единства. В этом отношении Конституция РФ соответствует западным доктринам децентрализации. Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы местного самоуправления, осуществляют управление, оставаясь при этом интегрированной частью государства. Децентрализация предполагает уступку государством решения ряда вопросов органам местного самоуправления, не связанным отношениями субординации с государственными структурами. Но при этом передача должна ограничиваться пределами, за которыми она означала бы независимость. Статья 133 Конституции РФ содержит перечень основных правовых гарантий, в том числе запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Однако этот запрет не следует понимать абсолютно императивно, безотносительно к другим положениям Конституции РФ.

Даже если поставить права местного самоуправления в один ряд с основными правами и свободами (а они таковыми по определению не являются), необходимо будет признать возможность их ограничения, поскольку это предполагается ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Реальное содержание запрета на ограничение прав состоит в том, что они могут быть лимитированы только парламентом и только федеральными законами.

В настоящее время нет официального толкования ст. 12 Конституции РФ. Это дает основания некоторым членам муниципального сообщества (в том числе главам муниципальных образований) говорить о том, что положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти предполагает право муниципалитетов действовать вне связи с государственными органами, не принимать во внимание рекомендации федеральных и региональных властей и т. д. Нередко эти высказывания вызваны попытками скрыть свою управленческую несостоятельность, профессиональную неспособность вести дела, оправдать ошибочность принятых решений.

Вместе с тем региональные власти, добиваясь выполнения программ и планов развития субъекта Федерации, вовлекают муниципальные органы в круг своего административного воздействия и обращаются с ними как с подчиненными структурами, при этом конституционные установления остаются без внимания. В данных условиях важное значение имеет оценка природы и роли местного самоуправления, которую дал Президент РФ В.В. Путин на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ 21 января 2013 г.: «Несмотря на то что этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших, самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме».^[23]

Примечательно, что В.В. Путин признал, хотя и косвенно, разницу между тем, что говорится о местном самоуправлении в законах, в том числе в Основном законе («юридически»), и тем, что складывается в реальности. Поскольку в правовом государстве закон не должен противоречить практике и наоборот, представляется логичным и оправданным предложение об уточнении некоторых положений Конституции РФ, касающихся соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать следующие выводы, касающиеся отдельных государственных полномочий. Во-первых, расширение компетенции органов местного самоуправления путем наделения их отдельными государственными полномочиями должно опираться на принцип целесообразности, учета возможности местных властей выполнять эти полномочия в полном объеме. Во-вторых, необходимо подчеркнуть проблему финансового обеспечения наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В-третьих, формула ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», многозначная по своему содержанию, требует, как представляется, замены с использованием термина «автономия местного самоуправления» по отношению к государственной власти. Как отмечается специалистами, при передаче на уровень субъектов средств на выполнение отдельных государственных полномочий субъекты федерации должны учитывать изначальную неравномерность местных органов власти. Для этого следует проводить взвешенные решения для того, чтобы посредством субсидий выравнивать сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней.^[24]

Практика свидетельствует о недостаточности правового регулирования конституционно установленной возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, следует нормативно конкретизировать данный момент и определить критерии его осуществления, соблюдение которых гарантировало бы превалирование в деятельности органов местного самоуправления вопросов местного значения.

Важно нормативно определить в федеральном законодательстве правило, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно происходить с согласия органов местного самоуправления. Число данных полномочий также должно носить ограниченный характер.

Глава 3. Направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ.

Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - с таким же названием, но сравнительно более богатым и насыщенным содержанием. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться. Таким образом, в организации местного самоуправления возник дисбаланс, что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства.

Исправляя это положение, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования.

Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копившиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Это дало толчок к развитию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества. Опыт применения обозначенного Федерального закона потребовал внесения в него поправок, но и они не смогли разрешить весь комплекс проблем, связанных с реформированием.

Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационно-правовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия.

В конце 2012 г. широкий резонанс в муниципальном сообществе получило открытое письмо 30 глав сельских поселений Челябинской области губернатору региона: «Вопреки всем конституционным и юридическим нормам в нашей области сохраняется и культивируется подчиненность поселенческого местного самоуправления районам... Ситуация усугубляется непрозрачностью межбюджетных отношений, искусственно созданной нищетой поселенческих бюджетов и их зависимостью от глав районов... Многие поселения стоят сегодня на грани банкротства».^[25]

Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Анализируемый нами Федеральный закон требует при создании сельских поселений учитывает количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пешеходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы.

Конечно, конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить власть к населению. Но ведь следует учитывать содержательную сторону этого демократического института, его функциональную составляющую, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения людей. Если местное самоуправление организовано так, что оно не способно решать эти вопросы, «приближенность к населению» теряет смысл. Проблему можно решить путем установления более гибких параметров формирования сельских поселений, в частности необходимо исключить из числа обязательных условий создания сельских поселений «пешеходную доступность до центра поселения и обратно в течение рабочего дня».

На практике это требование приводит к созданию маленьких и нежизнеспособных сельских муниципальных образований. В 2004 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была внесена поправка, смягчающая обязательность соблюдения условий формирования сельских поселений. Если раньше в состав территории сельского поселения должны были входить один или несколько населенных пунктов с установленной численностью населения, то теперь это требование должно выполняться как правило. Однако поправка внесена уже после того, как сеть сельских поселений была в основном сформирована. Не случайно в последние годы наметилась тенденция к укрупнению сельских поселений. Как это часто бывает, не обошлось без перегибов. Поэтому не стоит это стремление поддерживать безоговорочно. Нельзя оставлять жителей сел и деревень без гарантированной связи с администрацией укрупненного поселения.

Предусмотрительно поступают в тех бывших малых поселениях, где назначают представителей объединенных муниципальных образований или наделяют некоторыми муниципальными полномочиями сельских старост — общественников, избираемых на сходах. Сами жители сел и деревень должны решать, надо ли укрупнять сельские поселения или нет, поскольку затрагиваются именно их интересы. Разумеется, в том случае, когда один из субъектов объединения является крайне малолюдным или вообще безлюдным (а таких в России становится все больше), если ранее оно в законном порядке не было упразднено, следует опираться на мнение жителей других объединяющихся сельских поселений.

Руководители некоторых регионов, признавая важность учета мнения граждан, соблюдения их прав на осуществление местного самоуправления, в то же время утверждают, что укрупнение сельских поселений является «следствием объективных экономических и демографических тенденций».49 Вместе с тем главный смысл укрупнения многие видят в сокращении затрат на содержание администрации и глав сельских поселений^[26]. На это можно ответить: демократия, демократические установления и процедуры не бесплатное удовольствие. Их осуществление требует немалых затрат. Но политический, воспитательный, морально-этический и в конечном счете экономический результат стоят гораздо дороже. И если страна действительно вступила на стезю демократического развития, надо быть готовыми к расходам. Представляется, что сельское самоуправление может существовать и эффективно функционировать на всей территории РФ.