Файл: Органы местного самоуправления (Современная правовая основа местного самоуправления).pdf

Кроме того, согласно статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Данное определение позволяет установить предназначение деятельности данного органа государственной власти субъектов Российской Федерации – принятие законодательных актов, а также указывает на непрерывность осуществления деятельности законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, правовой статус – определение роли и предназначения представительного органа местного самоуправления в системе местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ не содержится. В целях уточнения статуса представительного органа местного самоуправления предлагаем в статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ отразить аналогичные статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ положения в отношении представительного органа местного самоуправления.

Данные предложения позволят усовершенствовать положения Федерального закона № 131-ФЗ в части более четкого установления правового статуса представительного органа местного самоуправления.

Одной из организационных схем муниципального управления является модель, при которой представительный орган местного самоуправления и высшее должностное лицо местного самоуправления избираются населением.

Полномочия высшего должностного лица заключаются в том, что оно:

- самостоятельно формирует исполнительно-распорядительный орган;

- руководит деятельностью исполнительно-распорядительного органа;

- возглавляет и организует работу представительного органа местного самоуправления;

- председательствует на его заседаниях;

- подписывает акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления^[18].

Исходя из полномочий высшего должностного лица оно несет ответственность за деятельность органов местного самоуправления.

Такая структура органов местного самоуправления утвердилась в России в 1990-е годы главным образом в городах.

Другой организационной схемой муниципального управления является модель, при которой высшее должностное лицо избирается депутатами из числа депутатов представительного органа местного самоуправления. Высшее должностное лицо возглавляет представительный орган местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления назначает главу исполнительно-распорядительного органа. Особенностью этой модели является то, что высшее должностное лицо подконтрольно представительному органу местного самоуправления, и его влияние на исполнительно-распорядительный орган ограничено. При таком распределении полномочий усиливается роль контрольных функций представительного органа за деятельностью органов местного самоуправления.

В ряде российских городов, к примеру, в Братске, на смену модели, где высшее должностное лицо возглавляет представительный и исполнительный орган местного самоуправления, в уставах определена модель, при которой высшее должностное лицо органов местного самоуправления руководит представительным органом и избирается из числа депутатов представительного органа. Глава исполнительно-распорядительного органа нанимается по контракту на основе решения представительного органа и формирует исполнительно-распорядительный орган.

То есть согласно действующему законодательству и принятым органами местного самоуправления уставам представительные органы местного самоуправления, наряду с другими функциями, обладают функциями контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Одной из форм контроля, обозначенной в Уставе Братска, является ежегодный отчет главы администрации перед городской думой о своей деятельности и деятельности администрации. Однако ни законодательство, ни Устав города не определяют форму и требования к содержанию отчета, не определена методическая база подготовки такого отчета.

Федеральными законами, принятыми в 2014—2015 гг., расширен перечень вариантов формирования органов местного самоуправления, а право выбора этих вариантов передано региональным властям.

Однако в ряде регионов пошли по другому пути. Законодатели субъектов РФ, пользуясь фактически не ограниченной свободой усмотрения, определили одинаковые безальтернативные правила организации местной власти для каждого типа или даже для всех типов муниципальных образований. В то же время устанавливался один обязательный вариант организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании (прежде всего это касается городов — столиц субъектов РФ). Направленность такого подхода состоит в ограничении прямых выборов органов МСУ, что приводит к дальнейшему отчуждению населения от местной власти.

В конечном счете, это серьезно изменяет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия, способа самоорганизации населения для инициативного решения вопросов местного значения в рамках закона (ст. 3, 12, 130, 131 Конституции РФ).

В заключение отметим, что местная власть в России представляет собой один из главных институтов сегодняшнего общества. Сегодня оно является совместно формой самоорганизации населения страны и составной частью гражданского сообщества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической структуры.

Правовая база местной власти видится как структура нормативно-правовых актов помогающих эффективной регулировке вопросов становления и развития местной власти в России.

Система органов местного самоуправления - организационно упорядоченная совокупность органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, закрепленных в действующем законодательстве, имеющих самостоятельный статус, обладающих собственной компетенцией, находящихся во взаимосвязи, взаимозависимости и объединенных едиными целями и задачами по решению вопросов местного значения в интересах населения.

ГЛАВА 2 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

2.1 Актуальные проблемы регулирования деятельности органов местного самоуправления

В Конституции РФ отмечено, что граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Также они имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления^[19].

Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, следовательно, является самостоятельным образованием. На местном уровне решаются вопросы местного значения, специально на то уполномоченные органы осуществляют координацию, регулирование, упорядочение его деятельности. На них возложен груз ответственности, можно сказать, обязанностей перед населением соответствующего муниципального образования.

Однако органы местного самоуправления вряд ли можно считать самостоятельными властными структурами, «поскольку они в последнее время почти повсеместно оказались «встроенными» в вертикаль государственной исполнительной власти. Конституционная формула местного самоуправления как самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения не реализована, поскольку и институты непосредственной демократии не функционируют в необходимом качестве, и представительная демократия в местном самоуправлении не справляется со своими задачами»^[20].

Представительный орган местного самоуправления с наибольшей полнотой выражает интересы населения, от их имени принимает решения по наиболее значимым местным вопросам.

В реальной жизни все наоборот, происходит изменение демократической сущности местного самоуправления. Вопросы местного значения решают органы местного самоуправления, у населения ограничены возможности непосредственного влияния на проводимую ими политику.

По Федеральному Закону от 6 октября 2003 г № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган может состоять как из глав поселений, входящих в состав муниципального района, так и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей или может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»^[21]. А представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Таким образом, предусмотрены разные способы выборов, но наиболее распространенной проблемой на сегодняшний день является коррупционность данной процедуры, избрание определенного круга «избранных» лиц, использование всяких методов для достижения неправомерных целей.

Законодательством РФ предусмотрено, что выборы являются свободными и добровольными, участие осуществляется на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании^[22]. Однако, на практике, выбор определенного кандидата является навязанным, состав представительного органа формируется из наиболее «востребованных» для правящей элиты лиц. Население, будучи осведомленным про такую деятельность, не выступает против нее, боясь наступления неблагоприятных последствий.

С другой стороны, свобода и добровольность иногда могут посодействовать избранию определенного депутата, путем подделки подписей, подписанием бюллетеней за других лиц.

Вместе с тем, на представительный орган возложены исключительные полномочия, от которых зависит благополучие, благосостояние дальнейшего развития муниципального образования. Представительный орган незаменимый, обязательный орган в структуре органов местного самоуправления. Существенную роль в регулировании муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, устанавливающие некоторые принципиальные положения, существенно отличающие порядок выборов муниципальных органов в одних муниципальных образованиях от других.

Спорным остается вопрос применения на муниципальных выборах разных избирательных систем. Согласно, Федеральному закону от 21.07.2005 N 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Следовательно, возникает проблема точного определения избирательной системы, поскольку достаточная гибкость этих законодательных установлений, предусматривает возможность самостоятельного выбора субъектами Федерации видов избирательных систем и решающую роль самих муниципальных образований в этом деле.

На практике пределы усмотрения субъектов РФ, при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях оказались весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей в них.

В настоящее время местные выборы представительного органа в большинстве случаев проходят по мажоритарной системе. Пропорциональная и смешанная избирательная система на муниципальных выборах получила распространение в наиболее крупных муниципалитетах, а именно в городских или муниципальных районах.

Пропорциональная избирательная система по выборам депутатов местного самоуправления отводит возможности для участия в выборах всех зарегистрированных избирательных объединений (политических партий, общественных организаций). Даже незначительные политические партии смогут войти в состав выборного представительного органа местного самоуправления, показывая, что во властных структурах задействованы и элита, и так называемая оппозиция. Между тем законодательство предоставляет право выдвигать кандидатов или списка кандидатов только политическим партиям общефедерального уровня, создание же региональных и местных партий, призванных выражать местные интересы, в нашей стране не предусмотрено, тогда как на уровне местного самоуправления речь идет об интересах и потребностях местного сообщества связанные с повседневной жизнью.

Таким образом, пропорциональная система способствует снижению активности населения муниципальных образований, возможностей общественного контроля по отношению к выборным лицам. Смешанная избирательная система, сочетает в себе и мажоритарную и пропорциональную избирательную систему, без ущемления прав. В то же время смешанная избирательная система приводит к тому, что территориальное расположение избирательных округов увеличивается в два раза, а соответственно – количество избирателей с их проблемами и наказами. Объединение округов ведет к тому, что два действующих депутата, ранее работавших бок о бок, становятся конкурентами друг другу. «Списочные» же депутаты муниципального образования, исходя из сложившейся практики депутатов Государственной Думы РФ и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, избранных по партийным спискам, станут далеки от народа, их избравшего, связь с избирателями будет полностью потеряна до следующих выборов. Эта же проблема может сложиться при пропорциональной избирательной системе местных выборов^[23].