Файл: Формы государственного устройства (ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА).pdf

Все административно-территориальные единицы наделены равным юридическим статусом. Они правомочны создавать уставы или иные акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение. Административно-территориальные единицы не наделены политической самостоятельностью. При этом в хозяйственной сфере, в области социальной, культурной их правомочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом ее особенности^[35]3.

Население унитарного государства имеет единое гражданство (государственную принадлежность). Административно-территориальным образованиям не принадлежит право на собственное гражданство.

В унитарном государства существует единая система права, базирующаяся на конституции - основном законе государства, нормы которого обязательны к применению на всей территории страны. Юридическая сила нормативных актов, принимаемых центральными органами государственной власти, распространяется на все местные органы власти. Их собственная законотворческая деятельность имеет лишь подчиненный характер, распространяется на соответствующую локальную территорию и не должна противоречить правовым актам, принимаемым центральными органами государственной власти.

В унитарном государстве действует единая судебная система, осуществляющая правосудие на территории всей страны, основываясь на единых и обязательных для всех государственных образований норм материального и процессуального права^[36]1. Судебные и правоохранительные органы представляют собой звенья единой централизованной системы.

В унитарном государстве используется одноканальная система налогов, которые поступают в центр, после чего распределяются в регионы с целью удовлетворения социальных и иных нужд.

Унитарные государства могут быть простыми (не имеющими в составе автономных образований, либо состоящими только из административно-территориальных единиц), или сложными (имеющими в составе одно или несколько автономных образований)^[37]2.

Снетков В.Н. отмечает, что «…в зависимости от наличия автономного образования унитарные государства следует делить на простые (где имеются только обычные административно-территориальные единицы), сложные (включают помимо административно-территориальных единиц еще и автономные образования в виде политической либо административной автономии) и региональные (состоят исключительно из автономий). Несмотря на то что региональное государство все же является унитарной формой государственного устройства, оно носит переходный характер и представляет собой следствие интеграции унитарной и федеративной форм государственного устройства, которую можно объяснить недостаточностью каждой их этих моделей, взятых по отдельности, так как существующие в странах общественные отношения имеют свои специфические особенности и не укладываются строго в рамки одной формы государственного устройства, что и проявляется в сближении форм государственного устройства современности»^[38]1.

Кроме того, исходя из степени подчинения административно-территориальных единиц унитарного государства центральным органам власти, выделяют унитарные государства двух видов^[39]2:

- централизованное, имеющее строгую субординацию органов местного самоуправления, формируемых из центра, с очень ограниченной самостоятельностью;

- децентрализованное, в котором органы местного самоуправления самостоятельно формируются и управляются населением, они не подчиняются органам центральной власти, но подотчётны им (Великобритания, Швеция, Япония).

Из сказанного видно, что в унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата его деятельности и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.

В отдельных унитарных государствах устанавливается более льготный правовой статус отдельным административно-территориальным единицам. Такому государству присуще наличие административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений. Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических и др.). Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономии допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы.

2.1.Федеративная форма государственного устройства

Федеративная форма государственного устройства значительно разнообразнее, чем унитарная, так как любой федерации присущи лишь ей характерные, специфические особенностями. Однако следует предпринять попытку выявить черты, характеризующие все федеративные государства.

Федеративное государство не является в политико-административном отношении единым целым. Оно включает в свой состав территории субъектов федерации и является союзным государством^[40]1. Государственные образования, которые входят в структуру федеративного государства, как правило, не представляют собой государство в прямом смысле этого слова, так как они не обладают полным суверенитетом, присущим государству, автономностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Объем суверенности может варьироваться, но всегда фиксируется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти^[41]2. Однако субъекты федерации помимо хозяйственной и социально-культурной самостоятельности, обладают и некоторой политической самостоятельностью, что не присуще унитарному государству.

В федерации выделяют федеральный (союзный) и республиканский (штата, кантона, земли) уровни государственного аппарата. Максимально федеративный характер государства характеризуется наличием двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). Она формируется на основах равного представительства, независимо от численности населения государства, всех его регионов. В федерации возможно создание государственного аппарата на местном уровне^[42]1.

К формальным чертам федерации можно отнести наличие двойного гражданства. Конституционные гарантии изначально предполагают, что любой гражданин считается гражданином федерации и соответствующего государственного образования. Таким образом, объем прав и свобод любого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, одинаковый.

В государстве с федеративным устройством правовая система основана на принципе единства и централизации, но субъекты федерации наделены законотворческим правом, в том числе, правом принятия конституции субъекта федерации, сфера действия таких нормативных актов охватывает соответствующий субъект федерации^[43]2. Такая законотворческая деятельность осуществляется на основе принципа иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Данный принцип распространяется на случаи, когда в отдельных государственных образованиях действуют конституции, принятые еще до вступления в федерацию. Они должны соответствовать основному закону федерации. Также обязателен к соблюдению принцип верховенства общефедерального закона над законом субъектов федерации^[44]3.

Исходя из сказанного видно, что высшей юридической силой на территории федерации обладают федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и иные) законы, а законы субъектов федерации могут охватывать правоотношения, эти же отношения и прочие, не урегулированные федеральным законодательством, однако они не должны противоречить федеральному законодательству. Также федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

Субъект федерации наделен правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации^[45]1. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

В федерации применяется двухканальная система налогов: федеральные налоги и налоги субъекта федерации. Характерным является то, что собранные налоги поступают в общефедеральную казну, а потом часть их (посредством бюджета) перераспределяется в субъекты федерации. При этом собственные доходы субъектов федерации очень ограничены, поэтому им необходимы субсидии и дотации от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации^[46]2.

В федерации вопрос разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации регулируется на основании конституции федерации или федерального договора. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип. Практика федеральных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов^[47]3:

1) принцип исключительной компетенции федерации, то есть определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты^[48]1. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2) принцип совместной компетенции, то есть установления одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и ее субъектов. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от любой из указанных сторон. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

3) принцип трех сфер полномочий означает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

В практике некоторых федеральных государств (в частности, России) распределение компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации осуществляется на основании взаимного делегирования полномочий, которое нивелирует жесткую подчиненность субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции^[49]2. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, то есть субъекта федерации, обладающего большей независимостью и самостоятельностью, чем остальные субъекты федерации.

Однако имеют место случаи, когда статус ассоциированного члена федерации был использован как правовое прикрытие намерения субъекта федерации выйти из состава федерации. Это породило понятие об асимметричной федерации с разным политическим и правовым взаимодействием между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, «жесткой» или «мягкой» федерации. Таким образом, практика федерализма на сегодняшний день, обогащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР, дала новые формы федеративной государственности.

Но для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации, иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства^[50]1. Особой формой федерализма может явиться организация государственного устройства по принципу «одно государство — две системы». Такой принцип может обладать мощным государственно-объединительным импульсом, собирать в одном государстве, опять же вопреки догматизированному марксизму-ленинизму, разные социально-экономические системы — рыночную и планово-распределительную. И все потому, что федерализм не привязан жестко к экономическому базису. Он подвержен влиянию и иных, в том числе национальных интересов.

Наиболее проблемным аспектом федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации^[51]2. Очевидно, что вступление в федерацию должно быть основано на добровольных началах. Однако может ли принцип добровольности использован в реализации права на выход из состава федерации? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции^[52]3. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право декларировалось, хотя порядок его реализации не был закреплен в Конституции, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, по существу, свел это право на нет. Это было связано с тем, что отношения между субъектами федерации были весьма тесными, существовала кооперация хозяйственных связей, допускалось перераспределение денежных средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций. Поэтому одностороннее изъявление намерения субъекта федерации о его выходе из состава федерации противоречило интересам всех других ее членов федерации, так как это могло причинить им ущерб^[53]1. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа наций на самоопределение^[54]2.