Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Предмет государственного и местного самоуправления).pdf

3. Проблемы и механизмы оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

3.1 Проблемы оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления

Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.^[16]6

Рассмотрим формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, заметим еще, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть дает, возможность, местному самоуправлению принимать общеобязательные решения, для обеспечения функционирования муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Власть воздействует на органы местного самоуправления, напомним основные принципы, на которых основана местная власть.

Принцип законности - основным инструментом должен быть закон. Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех полномочий, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления - это гарантия от вмешательства в деятельность его органов государственных власти. Закон обеспечивает стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Вероятность несоблюдения нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем.

Принцип самостоятельности регулируется государством и устанавливается законом. Объем, в котором компетенция местного самоуправления установлена, является собственной компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено.

Принцип ресурсной обеспеченности объект регулирования. Источники доходов местных бюджетов, объекты муниципальной собственности передаются местному самоуправлению государством посредством принятия законов. Также государство обязано передать ресурсы местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым ими задачам. Ресурсы передаются на долговременной основе для обеспечения местного самоуправления возможностью самостоятельно планировать и осуществлять свою деятельность.

Принцип выборности - выборность местной власти регулируется государством для обеспечения гарантий избирательных прав граждан с помощью установления законом порядка проведения выборов, гарантирующих свободное волеизъявление граждан. У органов местного самоуправления при этом остается возможность выбора той избирательной системы, которая наилучшим образом соответствует местным особенностям организации местного самоуправления.^[17]2

Рассмотрим вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в установлении полномочий органов местного самоуправления. Несмотря на то, что предметы ведения местного самоуправления закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления.^[18]3

Значительная часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления без государственных органов. Например, вопрос основное общее образование. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены «организация, содержание и развитие» соответствующих муниципальных учреждений. Слова «организация, содержание и развитие» не являются юридическими понятиями и на уровне регионального законодательства нужно уточнить, какие именно действия за ними стоят - строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии школьных зданий, выплата заработной платы работникам образовательных учреждений, финансирование питания школьников и так далее.

Вопросы, же решаемые только государством это - выработка государственной политики в сфере образования, разработка образовательных стандартов, методик, контроль за исполнением государственных стандартов и так далее.

Несогласованные действия в этой сфере это вред и местным, и государственным органам.

Аналогичные примеры можно привести и в отношении других вопросов местного значения.

Также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что предметов ведения между муниципальными образованиями на одной территории разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. Взаимодействие обоих уровней власти и в этом вопросе очень велико. Принятие односторонних решений в вопросах разграничения предметов ведения будет формальным и вряд ли пойдет кому-либо на пользу, прежде всего - населению. Разграничить компетенции необходимо таким образом, чтобы предоставление услуг власти населению решался эффективным образом.

У органов государственной власти есть право возложения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления. Попытки решения данной задачи принятием единого перечня отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации не всегда возможны. Не во всем муниципальном образовании имеется возможность реально осуществлять эти полномочия.

Данную, задачу нужно решать учитывая индивидуально особенности муниципального образования либо оперируя небольшими группами однородных муниципальных образований. После передачи государственных полномочий органам местного самоуправления государство должно осуществлять контроль за решениями принятыми местной властью задач. Так как в конечном итоге государство отвечает перед гражданами за их решение.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Попытаемся сформулировать подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами целесообразно проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом:

налоги с граждан;

налоги на производство;

реальные (или имущественные) налоги;

акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

налоги на потребление.

За местными бюджетами закрепляются реальные налоги, поскольку на источники этих налогов органы местного самоуправления могут оказывать, непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

Также за местными бюджетами закрепляются источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому следует не пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях.

Данная задача решается соблюдением уже определенного законодательства. Законодательно установлена долгосрочность закрепления доходных источников за местными бюджетами. Очень большой объем работы предстоит только на первом этапе, когда нужно будет впервые произвести закрепление источников. Применимость этого условия ограничена только стабильностью бюджетного и налогового законодательства. Если эти сферы законодательного регулирования, наконец, станут предсказуемыми, то вполне возможно осуществлять бюджетное планирование на 4 - 5 лет. Тогда дальнейшая работа будет растянута во времени и не вызовет обвальных объемов на этапе подготовки законопроектов, тем более, что впоследствии потребуется в основном корректировка, а не радикальный передел доходной базы.

На примере района можно показать, что в большинстве случаев он и сегодня является территорией государственного управления.

Например, в результате выборов могут быть сформированы органы местного самоуправления, а также выбраны должностные лица местного самоуправления, которым органы государственной власти не сочтут возможным доверить исполнение государственных полномочий. Вот в этом-то случае и может возникнуть потребность в продолжении государственной вертикали до муниципального образования. Эта вертикаль ни в каком случае не должна касаться решения вопросов местного значения, а исполнять только государственные полномочия.

Но мы не можем не коснуться и проблемы отношений с местным самоуправлением федеральных органов государственной власти, иначе картина будет явно неполной и незавершенной. Эта часть темы хотя по значимости и велико, но меньше по количеству решаемых вопросов, и тем более почти не связано с непосредственными контактами.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Указанные задачи решаются несколькими способами:

- на федеральном уровне законодательно устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, что уже сделано принятием соответствующего Федерального закона.

- федеральные органы государственной власти принимают программы государственной поддержки местного самоуправления. Первая такая Федеральная программа принята и реализуется.

- в обеспечение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен быть принят целый пакет федеральных законов, часть из которых разработана, часть - разрабатывается.

Все указанные мероприятия проводились и проводятся с участием органов местного самоуправления. Практически ни один из законодательных актов не разрабатывался без учета реального опыта на местах и без участия в рабочих группах представителей органов местного самоуправления.

Непосредственное взаимодействие осуществляется в рамках отработки разрабатываемых методик на отдельных экспериментальных территориях, а также в процессе реализации права органов местного самоуправления на обращение в любые государственные органы и обязанности государственных органов в обязательном порядке рассматривать эти обращения.

Структуры, занимающиеся вопросами местного самоуправления существуют в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

3.2 Механизмы оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления

Процесс развития местного самоуправления не может осуществляться в отрыве от других направлений развития российского общества и в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.