Файл: Органы местного самоуправления (Роль местного самоуправления в системе государственного управления России).pdf

Развитие малого и среднего предпринимательства – тоже одна из важнейших задач государства, особенно в период экономического кризиса. Президент В.В. Путин ещё в 2005 г. отмечал в качестве серьезной задачи «проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства»^[16].

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Это субъективное конституционное право каждого человека, которое гарантируется и защищается государством в лице его органов. Иными словами, развитие свободного предпринимательства – это в первую очередь задача государства. Но органы местного самоуправления, опять же, не могут отстраниться от её реализации, так как представители малого и среднего бизнеса организуются и функционируют в конкретных поселениях, обеспечивая конкретные нужды местного населения в товарах и услугах^[17].

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что сферу деятельности местного самоуправления крайне затруднительно, или вообще невозможно отделить от сферы деятельности органов государственной власти. Однако, это не говорит о том, что местное самоуправление не обладает самостоятельностью и автономией.

Степень автономии (независимости) органов местной власти должна состоять в свободном принятии решений относительно конкретных способов и средств реализации конкретных дел. Вмешательство государства допустимо, но только если местная власть бездействует или нарушает Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство. Так, например, обеспечение эффективной реализации конституционного права каждого человека на бесплатную и своевременную медицинскую помощь – одна из важнейших задач государства.

Для того, чтобы эффективно реализовать эту задачу, государственные органы принимают нормативно-правовые документы, перераспределяют материальные ресурсы и т.п. Задача же органов местного самоуправления – провести обеспечение оказания всех необходимых видов медпомощи в конкретных муниципальных образованиях, ориентируясь на те потребности, которые есть на местах. В этих целях нужно уяснить, сколько медицинских учреждений должно быть на территории, чтобы в полной мере удовлетворить потребности местных жителей в медицинской помощи, какую специализированную технику следует приобрести и т.д. В конечном счёте, учитывая природу местного самоуправления, его близость к людям, большое количество различных форм прямой демократии, подобные решения на местном уровне принимают сами люди – члены местных сообществ.

2.2 Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Усиление прямого участия государства в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения сопровождается параллельным повышением роли в этих делах органов местного самоуправления. После принятия Конституции РФ перечень вопросов местного значения, входящих в компетенцию названных органов, увеличился примерно в полтора раза, хотя с финансовой стороны их решение пока не обеспечено. Но даже если реальное участие муниципалитетов в решении местных вопросов усилится, присутствие государства, его центральных органов все равно будет весьма ощутимо. И так будет до тех пор, пока местные проблемы носят политическую окраску, пока их остроту ощущает значительная часть граждан. Государство, цель которого заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), должно быть достаточно активным в социальной сфере.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления — партнеры в проведении политики, направленной на улучшение жизни граждан. И это относится не только к участию органов государственной власти в осуществлении функций муниципалитетов, но и к участию муниципалитетов в делах государства. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). В этом контексте в науке уделяется отдельное внимание проблеме наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, что на практике осуществляется на основании договоров или нормативных актов. Наделение органов муниципалитета отдельными государственными полномочиями обусловлено тем, что местные органы власти входят в качестве составного элемента в систему публичной власти в стране, что предопределяет их активное взаимодействие с органами государственной власти при решении вопросов местного значения.

В силу своего положения в системе публичного управления, органы местного самоуправления не могут уклоняться от решения проблем, объективно неизбежных в условиях переходной экономики с ее полугосударственным характером, неустоявшимися рыночными отношениями, сохраняющимися традициями советского периода. Это особенно очевидно в контексте финансово-экономического кризиса, который приводит к существенному ухудшению жизни людей, проживающих на соответствующей территории.

Конечно, кардинальное решение таких проблем возможно осуществить лишь на общегосударственном уровне. Но если они возникают на конкретной территории, местные власти должны сделать все, чтобы по крайней мере снизить их остроту, причем не только путем применения предусмотренных законом дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями:

– в области регистрации актов гражданского состояния (регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования); – по образованию и организации деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (органы местного самоуправления образуют эти комиссии, обеспечивают их деятельность);

– в области сельского хозяйства (полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства в форме субсидий на животноводческую продукцию);

– в области социальной защиты населения (социальная поддержка ветеранов труда, социальная поддержка многодетных семей и др.).

На сегодняшний день в ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные акты, которые регулируют отдельные аспекты наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями. Практика многих муниципалитетов, особенно средних и крупных городов, включая столицы субъектов Российской Федерации, показывает, что при определенных обстоятельствах органы местного самоуправления, даже когда нет прямого указания в законодательстве на выполнение или возможность выполнения какого-либо государственного полномочия, берутся за их реализацию, включаясь де-факто в решение вопросов общегосударственного значения.

В действующем законодательстве, как отмечают отдельные авторы, отсутствует единый принцип, на основе которого одни государственные полномочия передавать допустимо, а другие недопустимо^[18]. Также в научных публикациях отмечается тенденция количественного и качественного расширения компетенции органов местного самоуправления, а также усложнение их правовой природы. Создаётся впечатление, что законодатель на уровне Федерации пытается органично включить органы местного самоуправления в решение общегосударственных задач^[19].

Как следует из практических данных, региональные органы государственной власти поручают органам местного самоуправления осуществлять непропорционально много государственных полномочий. В разных субъектах РФ приводятся различные данные на этот счёт.

В 2012 г. в Воронежской, Липецкой, Тамбовской областях органы местного самоуправления должны были реализовывать от 6 до 15 таких полномочий, в Ленинградской — 63, Ярославской — 27, Красноярском крае — 43.^[20]

В относительно благополучных муниципальных образованиях органы местного самоуправления, опираясь на накопленный производственный и интеллектуальный потенциал, могут также позитивно влиять на общий уровень социально-экономического развития, способствовать реализации государственной политики в разных отраслях. Для этого у органов местного самоуправления должны быть организационно-правовые возможности, которые в значительной степени связаны с функцией координации социально-экономической деятельности на данной территории.

Одним из недостатков наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является то, что во многих случаях законы субъектов РФ, касающиеся данной сферы, определяя конкретные полномочия, не содержат указаний на финансовые и материальные ресурсы для их реализации. Сложно себе представить наделение полномочиями без важной финансовой составляющей. Безусловно, оптимально реализовать обозначенные правомочия в рамках конституционной модели местного самоуправления можно, если законом органам местного самоуправления будут переданы соответствующие конкретные полномочия, обеспеченные финансовой поддержкой.

В ФЗ № 131 указано, что финансирование осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета, а органы местного самоуправления могут использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления ими отдельных государственных полномочий. Другими словами, если средств не хватает, можно задействовать свои средства. Но как быть в той ситуации, если средства на осуществление полномочий отсутствуют? Вопрос остаётся открытым.

О.В. Стульникова отмечает скрытость полномочий: «Многие федеральные законы возлагают на органы местного самоуправления государственные полномочия скрыто, т.е. не указывая прямо на их государственную природу, что позволяет не производить их финансирование».^[21] К сожалению, в законодательстве отсутствует ответственность органов государственной власти по недофинансированию полномочий.

По мнению В.Ф. Городецкого, в современных условиях, кроме вопросов местного значения и отдельных, переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, к компетенции данных органов следует отнести вопросы государственного значения, которые должны решаться на постоянной основе муниципалитетами с учетом государственных стандартов и нормативов за счет государственных средств.

Следовательно, в число вопросов государственного значения попадет и координационная функция. Однако позиция В.Ф. Городецкого противоречит Конституции РФ, которая закрепляет за органами местного самоуправления решение только вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132) и выполнение переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132), но не решение вопросов государственного значения. По сути речь идет о придании органам местного самоуправления новых свойств, об изменении их природы, о сближении с органами государственной власти. Это должно касаться, по мнению В.Ф. Городецкого, «верхнего уровня» муниципальной власти — муниципальных районов и городских округов, прежде всего крупных городов и региональных центров, в которых сосредоточена значительная часть населения страны и основной экономический потенциал. Для них «возможно издание отдельного федерального закона»^[22].

Идея дифференциации компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований в зависимости не только от их уровня, но и от объективных масштабов и специфики деятельности, социально-экономического потенциала «внутри» каждого уровня «витает в воздухе» и, по-видимому, перспективна.

Однако реализовывать ее следует не за счет лишения органов местного самоуправления тех или иных типов муниципальных образований их самоуправленческого статуса, поскольку иначе придется трансформировать конституционную модель местного самоуправления и, соответственно, конституционную концепцию децентрализации управления. Квинтэссенция конституционных идей о децентрализации публичного управления (если, конечно, не брать во внимание уровень региональной власти) выражена в ст. 12 Конституции РФ, где говорится о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Эту спорную формулу нельзя рассматривать вне контекста Основного закона. В прямом смысле это сильная правовая гарантия свободы местного самоуправления, но отнюдь не его независимости от государства. Ее следует понимать только в том смысле, что местное самоуправление автономно от государственной власти в структурно-организационном плане. В содержательно-функциональном смысле органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Само создание и функции этих органов предопределены актами органов государственной власти.