Файл: Понятие и структура правовой основы оперативно-розыскной деятельности (Исторические этапы развития правового (законодательного) регулирования оперативно-розыскной деятельности в нашей стране).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 264
Скачиваний: 2
Советский период отличает коренной перелом в развитии оперативно-розыскной (сыскной) деятельности[21]. Он характеризуется упразднением старых и созданием новых (с учетом социалистической законности) органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и изменение правовой регламентации их деятельности.
Оперативно-розыскные функции на разных исторических этапах выполняли: Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) при Совете народных комиссаров (СНК), Государственное политическое управление (ГПУ) при СНК СССР, Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), Народный комиссариат государственной безопасности (НКГБ), контрразведка «Смерш», Комитет государственной безопасности (КГБ), Министерство внутренних дел (МВД) и др[22]. Во многом организация и тактика ОРД этих органов была основана на положениях дореволюционных инструкций о негласном розыске. При организации ОРД использовались многие способы и методы сыскной работы царского времени[23].
В советский период законодательная регламентация ОРД не осуществлялась. Нормативную основу осуществления ОРД составляли секретные и совершенно секретные ведомственные подзаконные нормативные правовые акты соответствующих правоохранительных органов. Однако именно в советский период была предпринята попытка легализации понятия «агентурно-оперативной работы», а в дальнейшем его замены на родовой термин «оперативно-розыскные меры», обязательный для разведки, контрразведки и милицейского сыска. С этой целью в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства СССР, принятых Верховным Советом СССР 25 декабря 1958 г.[24], на органы дознания возлагалось принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших.
Следует констатировать, что в советский период вся ОРД была до такой степени засекречена, что доступа к ее результатам на легальных основаниях не имели ни следователи, ни прокуроры, ни судьи. Подобная закрытость ОРД, кроме некоторых положительных, имела резко отрицательные стороны. Порой она приводила к полной бесконтрольности оперативных служб и соответственно к нарушениям, а также необоснованным ограничениям прав и законных интересов граждан[25].
Следствием политических заявлений о необходимости построения правового государства в Российской Федерации, а в дальнейшем закрепление этого положения в преамбуле к Конституции РФ (1993 г.)[26] явилась судебно-правовая реформа, в рамках которой предполагалось формирование реальных механизмов охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в сфере ОРД и уголовного судопроизводства. Исходя из этих идеологических предпосылок, существовавший ранее законодательный пробел в регламентации ОРД не мог сохраняться долго.
Принятие первого в истории нашей страны Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (1992 г.)[27], а затем и второго, ныне действующего Закона об ОРД, позволило обозначить правовые границы деятельности органов, осуществляющих ОРД, указать виды разрешенных к проведению оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), установить перечень оснований, перечислить условия, определить общий порядок проведения ОРМ, нормативно гарантировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина при проведении ОРМ, ввести различные формы надзора и контроля за законностью в этой сфере государственной деятельности.
1.2. Понятие и структура правовых основ оперативно-розыскной деятельности на современном этапе в России
Говоря о правовых основах ОРД на современном этапе развития российского общества, прежде всего, следует дать понятие правовых основ, под которыми в целом понимается «фундаментальная часть правового регулирования возникающих в ней общественных отношений»[28]. При этом, правовая основа не представляет собой единую часть всех источников правового регулирования оперативно-розыскных отношений, а лишь является важнейшим фрагментом одного из них – нормативного правового акта. Исходя из этого, под правовой основой ОРД следует понимать «совокупность содержащихся в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах правил и предписаний, регламентирующих организацию и осуществление ОРД»[29].
Специфика законодательного регулирования ОРД в современной России предполагает, что именно в положениях подзаконных актов, в том числе секретного и совершенно секретного характера, конкретизируются установки Закона об ОРД[30], определяются механизмы исполнения его конкретных норм. Статьи 6, 8, 9, 10 и 11 Закона об ОРД предполагают конкретизацию их положений в ведомственных нормативных актах либо содержат отсылочные нормы. Многие нормы указанного закона носят очень общий и, по сути, неопределенный характер, а потому требуют соответствующего толкования правоприменителей. Именно поэтому оперативно-розыскные мероприятия (далее – ОРМ), например, в отличие от уголовно-процессуальных действий, в меньшей мере обеспечены различными ограничениями и запретами[31]. Для оперативно-розыскных мероприятий процедурные гарантии не характерны еще и потому, что они могли бы потенциально ограничить возможности поиска и добывания оперативно значимой информации, что и составляет суть разведывательно-поисковых мероприятий, которые осуществляются преимущественно негласно[32].
Следует отметить, что в целом в настоящее время система правовых норм, регулирующих ОРД, включает в себя правила и предписания, которые установлены в нормативных правовых актах, имеющих различную юридическую силу. Вся совокупность этих актов в области ОРД (их насчитывается несколько сотен) может быть систематизирована по четырем основным группам (в зависимости от юридической силы и роли, которую они играют в регулировании оперативно-розыскной работы)[33]: Конституция РФ; законы и иные нормативные правовые акты высших законодательных органов; подзаконные нормативные правовые акты высших исполнительных органов (например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ); межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты (приказы, утверждающие инструкции, наставления, указания органов, осуществляющих ОРД, прокуратуры РФ и т.п.).
Иными словами, структурно правовая основа современной ОРД может быть представлена в следующем виде:
– Конституция РФ[34];
– Закон об ОРД[35];
– другие федеральные законы;
– принятые в соответствии с этими законами иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;
– нормативные правовые акты органов, осуществляющих ОРД, прокуратуры РФ и т.п.
Законодатель в ст. 4 Закона об ОРД достаточно системно представил совокупность правовых источников, регламентирующих осуществление ОРД в Российской Федерации.
Специфика регулирования ОРД в наши дни так же проявляется в законодательно установленных принципах этого вида деятельности, которые закреплены в ст. 3 Закона об ОРД. К числу таковых относятся универсальные принципы ОРД (конституционные): принципы законности; уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также специально-отраслевые принципы: конспирации; сочетания гласных и негласных методов и средств[36].
Важнейшим в современных условиях является принцип законности, который представляет собой требование строгого, четкого и неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм в их иерархии, регламентирующих осуществление ОРД, со стороны должностных лиц оперативно-розыскных органов и иных субъектов ОРД.
Основу нормативных гарантий законности при осуществлении ОРД в нашей стране составляют конституционные нормы (ст. 2, 15, 17, 18, 19–25, 45, 46, 52, 53, 55 Конституции РФ[37]), а специально-отраслевые гарантии получили свое закрепление в нормах Закона об ОРД (ст. ст. 1, 3–5, 8–10, 14, 20–22)[38]. При этом, следует отметить, что в Конституции РФ зафиксированы и лишь частично раскрыты базисные положения рассматриваемого вида деятельности, которые конкретизируются ведомственными нормативными правовыми актами, издаваемыми в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД органами, которые осуществляют ОРД, в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. К таким актам, в первую очередь, следует отнести «объявленные ведомственными приказами наставления, инструкции, положения, отражающие основы или отдельные аспекты организации и тактики ОРД»[39]. При этом, следует обратить внимание на то, что для подавляющего большинства указанных документов свойственно наличие установленного в отношении них грифа ограниченного использования, что обусловлено тем, что сведения, содержащиеся в них, являются согласно действующего законодательства государственной тайной.
Вместе с тем следует отметить, что и эти, на первый взгляд, выверенные нормы, отражающие правовую основу ОРД, на наш взгляд, нуждаются в корректировке, что более подробно будет нами рассмотрено в следующей главе.
2. Актуальные проблемы и недостатки правового регулирования оперативно-розыскной деятельности на современном этапе
2.1. Отдельные недостатки правовой основы оперативно-розыскной деятельности
Не ставя перед собой цели в рамках настоящего исследования произвести подробный анализ всех имеющихся научных работ, а также в полном объеме проанализировать Закон об ОРД с целью выявления проблемных аспектов оперативно-розыскной деятельности, считаем целесообразным с учетом темы исследования остановиться наиболее подробно на ряде проблемных аспектов, связанных именно с правовыми основами оперативно-розыскной деятельности, и внести предложения по их разрешению.
В качестве первого нормативного недостатка, на наш взгляд, следует назвать то, что в числе источников правовой основы ОРД, указанных в ч. 1 ст. 4 Закона об ОРД, отсутствует указание на статьи, принципы и нормы международного права.
Как следует из ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 69 Конституции РФ[40], Россия является государством, которое признает обязательность установлений международного права и включает в собственные правовые системы не только международные договоры, но и его общепризнанные принципы и нормы. «Поэтому принципы международного права рассматриваются сегодня как наиболее общие основы, определяющие его главное содержание»[41]. Данные принципы являются критериями, определяющими правомерность поведения государства, и носят юридически обязательный характер, в случае принятия и признания их со стороны международного сообщества в целом, включая государств, на территории которых они будут распространять свое действие[42].
В этой связи ч. 4 ст. 15 Конституции РФ подчеркивается следующее: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»[43].
С учетом вышеизложенного, с тем, чтобы устранить существующий пробел, полагаем целесообразным внести дополнение в абзац первый ст. 4 Закона об ОРД указанием на то, что правовую основу ОРД составляют в том числе общепризнанные принципы международного права и международные договоры Российской Федерации.
Обращает на себя внимание и так же проблема, связанная с определением приоритета нормативных правовых актов Российской Федерации и ее международных договоров.
В этой связи уместно привести следующий пример из судебной практики. Так, группа депутатов Государственной Думы обратилась Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) с целью признания отдельных законоположений российских законодательных актов не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 15 (части 1, 2 и 4) и 79, «поскольку фактически обязывают Россию, ее органы законодательной, исполнительной и судебной власти к безусловному исполнению постановления ЕСПЧ – даже в случае, если оно противоречит Конституции РФ»[44].
Рассмотрев данную проблему, КС РФ принял соответствующее решение, указав на то, что в том случае, если Конституционный Суд РФ придет к выводу о противоречии принятого постановления ЕСПЧ нормам Конституции РФ, то оно исполнению не подлежит[45].
Исходя из изложенного, можно прийти к выводу о том, что, несмотря на отсутствие прямого указания в ст. 4 Закона об ОРД на международные договоры РФ как акты, входящие в правовую основу ОРД, в части, не противоречащей Конституции РФ, они занимают в иерархии нормативных правовых актов второе место после Конституции РФ, что так же, на наш взгляд, должно найти свое отражение в рамках совершенствования ст. 4 Закона об ОРД.
В качестве еще одного пробела правовых основ ОРД, с нашей точки зрения, является то, что в ст. 4 Закона об ОРД при описании правовых источников ОРД применяются разные не совпадающие по своему лексическому значению термины. Так, например, в абзаце первом ст. 4 Закона об ОРД указано, что правовую основу ОРД составляют «нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти»[46]. В свою очередь, в абзаце втором включенные в правовую основу ОРД источники называются как «нормативные акты органов, осуществляющих ОРД», а в абзаце третьем – «ведомственные нормативные правовые акты». Применение различных терминов в отношении источников правового регулирования ОРД можно встретить и в иных статьях Закона об Орд. Так, в ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД содержится указание на «межведомственные нормативные акты»; в ч. 3 ст. 7 – «нормативные правовые акты Российской Федерации»; в ч. 3 ст. 9 – «ведомственные нормативные акты»; в ч. 5 ст. 10 – «нормативные акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»; в ч. 5 ст. 11 – «ведомственные нормативные акты»; в ч. 7 ст. 18 – «нормативные правовые акты Российской Федерации»; в ст. 21 – «ведомственные нормативные правовые акты»; в ст. 23 Закона об ОРД – «нормативные правовые акты»[47].