Файл: Органы местного самоуправления ( Основные концепции (теории) местного самоуправления ).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы настоящей курсовой работы обусловлена необходимостью теоретического осмысления понятия и сущности местного самоуправления в целях обеспечения на практике эффективного взаимодействия между двумя формами публичной власти – государственной и муниципальной.

Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск наиболее эффективных методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности – это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Федерации необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, у местного самоуправления необходимо наличие полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения, но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами, - права на достойную жизнь.

Весьма актуальной в теории права представляется необходимость переосмысления, развития, уточнения концепции местного самоуправления, отказа от не оправдавших себя подходов, и определения путей дальнейшего развития местного самоуправления в России на современном этапе. При этом особую актуальность приобретает оценка муниципального опыта России, выделение объединительных черт, традиционно свойственных для России, раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России.

Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия, незыблемостью демократической организации российской государственности на основе народовластия. Однако повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения.

Конституционная модель местного самоуправления России, основанная на признании местного самоуправления одной из основ конституционного строя и форм народовластия, органы которого не входят в систему органов государственной власти, актуализировало задачу исследования сущностной характеристики местного самоуправления.

Объектом настоящего исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с понятием, сущностью местного самоуправления и деятельностью его органов. Предмет – правовые нормы, регулирующие функционирование органов местного самоуправления.

Цель работы состоит в комплексном анализе понятия, сущности местного самоуправления, структуры органов местного самоуправления с точки зрения теории права и государства. Заявленная цель может быть достигнута поэтапным решением следующих задач:

1. Проследить основные концепции (теории) местного самоуправления.

2. Раскрыть понятие местного самоуправления.

3. Рассмотреть сущность и значение местного самоуправления.

4. Изучить структуру органов местного самоуправления.

5. Выявить проблемы ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за качество своей деятельности.

Методологической основой работы является комплекс общенаучных и частнонаучных методов, таких как: анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция, историко-правовой метод, системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный методы, метод формально-юридического анализа документов.

Эмпирическую основу работы составили: во-первых, нормативные правовые акты, среди которых основное место занимают Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ; во-вторых, материалы судебной практики по соответствующей категории дел.

Теоретической основой работы являются труды отечественных юристов – учёных и практиков, среди которых: Лазаревский Н.И. и Михайлов Г.С. (выдающиеся правоведы императорской России), Безруков А.В., Беликов П.П., Ведяева Е.С., Гребенникова А.А., Жуковская Л.П., Захарова Н.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Постовой Н.В. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н., Сергеев Д.Б. Кирилловых А.А., Стрельников А.О., Упоров И.В. Шайхуллин М.С., Щепачев В.А., Буров А.Н., и другие.

Структура работы предопределена её целью и задачами. Курсовая работа включает в себя введение, две главы основной части, объединяющие в себе пять параграфов, заключение, библиографический список.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Основные концепции (теории) местного самоуправления

Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.

Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций, и совершенно другое, - когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения^[1].

Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах.

Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.

Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Весь ход истории свидетельствует об этом. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал: «Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»^[2] <1>. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. В силу ряда обстоятельств они вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него. Общины жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезают абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины^[3].

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она нашла применение в Бельгийской Конституции 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти власть муниципальную.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Выделение муниципальной ветви власти в самостоятельную могло иметь далеко идущие отрицательные последствия. Подобное наличие разделения властей опасно для целостности и единства общества и государства.

Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления^[4].

Хозяйственная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и что самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.

Но в жизни деятельность органов местного самоуправления не ограничивалась хозяйственными делами. Изучение исторического опыта самоуправления в России свидетельствует о том, что почти повсеместно органам местного самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера, предоставлялись также заведование местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и ведение других дел, носящих явно не частноправовой, не хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций, несомненно, сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти^[5].

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины и общественная теория, основывалась на противопоставлении государства обществу. «Самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространный список негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»^[6]. Этот вывод, сделанный Н.И. Лазаревским в начале столетия, актуален и в настоящее время.

Анализируя точки зрения сторонников свободной общины, русские ученые Н.И. Лазаревский, Б. Чичерин, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, И.Д. Беляев, Н.М. Коркунов доказывали, что эта теория несостоятельна и нежизнеспособна. Однако исторический опыт развития местного самоуправления свидетельствует о том, что общественная теория самоуправления, объединенная с хозяйственной и юридической, имеет практическое применение в ряде государств.

Близкой по своей сущности к общественной теории местного самоуправления является уже названная нами юридическая теория самоуправления. Юридическая теория предполагает, что органы самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируются независимость и неприкосновенность. Данная теория построена на разделении функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Ее придерживались Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин^[7].

Вторая концепция - европейская континентальная построена на основе государственной теории самоуправления.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.И. Васильчиковым, А. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов^[8].

Германский ученый в области права Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»^[9]. Данное понятие местного самоуправления было сформулировано, по-видимому, на основе государственной и политической теорий местного самоуправления. В нем использованы элементы государственной и политической теорий. Это объясняется следующим.

Во-первых, местное самоуправление рассматривается в качестве государственного управления. Это означает, что оно задействовано на осуществление государственных функций.

Во-вторых, оно, по мнению Г. Еллинека, осуществляется лицами, не являющимися профессиональными государственными должностными лицами. Его осуществляют заинтересованные лица, т.е. жители, проживающие на соответствующей территории.