Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 71
Скачиваний: 2
Территориальные органы создаются в сфере исключительного ведения Федерации и подчиняются только вертикально своим ведомственным центральным органам.
Глава 3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
3.1 Органы исполнительной власти субъектов РФ
Единая система исполнительной власти в России состоит не только из федеральных органов, но и из органов исполнительной власти субъектов Федерации. И те, и другие органы функционируют на горизонтальном уровне системы исполнительной власти Российской Федерации. Единство данной системы предполагает включения в нее высших должностных лиц - глав исполнительной власти субъектов РФ. Они организационно подчинены руководящим органам федеральной исполнительной власти, а именно Президенту и Правительству РФ по вопросам ведения Федерацией и ее субъектами.
По Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" 1999 г. (в ред. 2000 г.) Президент России может уволить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации. Президент и Правительство Федерации имеют полномочия в осуществлении контроля в сфере исключительного ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, предоставленных субъектам РФ федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ в такой совместной работе с субъектами Федерации следит за деятельностью глав исполнительной власти в регионах. Данная координационная деятельность осуществляется с целью обеспечения единой госполитики в тех отраслях и сферах, где это предусматривает Конституция РФ. При этом главы исполнительной власти субъектов РФ наделены и некоторой самостоятельностью. Так, выполняя свои обязанности в пределах компетенций, органы исполнительной власти субъектов РФ, действуют без вмешательства в их оперативную деятельность органов федеральных. Главами на местах осуществляется руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, которые создаются на уровне субъектов Федерации (министерства, госкомитеты, комитеты, управления, департаменты и так далее). Глав этих ведомств, а также других должностных лиц назначает и освобождает от должности глава исполнительной власти субъекта РФ, за исключением органов, ведающих вопросами совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Руководителей назначает соответствующий федеральный министр, согласовываясь при этом с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Эти «объединенные» ведомства дважды подчинены: по вертикали (функциональное подчинение) - центральному органу федеральной исполнительной власти, осуществляющему общее методическое руководство, и по горизонтали (линейное подчинение) - главе исполнительной власти субъекта Федерации. По предметам личного ведения субъекта Федерации ими создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, которые подчиняются исключительно главе исполнительной власти субъекта РФ и не входят в систему исполнительной власти России.
Таким образом, в субъектах Российской Федерации система органов исполнительной власти имеет раздвоенную структуру. Некоторые из них относятся к всероссийской вертикали и к системе органов субъектов Федерации, другие – структурно выводятся за рамки единой исполнительной власти России, которая реализуется коллегиальным органом – Правительством Российской Федерации.
3.2 Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
По принципу федерального устройства России, изложенному в Конституции РФ, существуют основные подходы к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Так, субъекты РФ имеют право на самостоятельное устанавливание системы органов госвласти на основе Конституции и общих начал, их организацией, установленной законодательством РФ. Общие принципы сформулированы в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года.
В их число входят:
– государственная и территориальная целостность РФ;
– верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;
– единство системы госвласти;
– разделение госвласти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную для обеспечения баланса полномочий и исключения такой ситуации, когда вся или большая часть власти сосредоточена в ведении одного властного органа или должностного лица;
– разграничение предметов ведения и полномочий между органами госвласти Российской Федерации и ее субъектов;
– самостоятельное осуществление органами госвласти субъектов РФ их полномочий;
– самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
В российской Конституции и в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" закреплены основы устройства системы госвласти субъектов РФ. Учитывая специфику различных субъектов Российской Федерации, эти важнейшие для страны документы позволяют сочетать единообразие с разнообразием в организации их законодательных и исполнительных органов.
На нормативно-правовом уровне полномочия субъектов Федерации описаны в их конституциях и уставах. Общие для всех субъектов права:
– разработка и принятие соответствующих актов, которые являются правовой базой системы органов исполнительной власти субъектов РФ;
– самостоятельный выбор организационно-правовых форм органов исполнительной власти, разработка их структуры, распределение функций и компетенций между различными видами органов;
– проведение мероприятий по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и тому подобное);
– осуществление политического, правового, организационного и ресурсного обеспечения деятельности такой системы органов исполнительной власти.
Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов являются частью единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Несмотря на единство некоторых принципов устройства исполнительной власти в Российской Федерации, существует также и много различий, связанных с историческими, национальными, культурными и другими традициями.
Кроме того, каждая организационная модель того или иного субъекта РФ специфична по конституционному положению и особенностям развития. Основные элементы их системы на уровне органов общей компетенции, в основном, это – единоличный орган, а именно глава исполнительной власти (Президент, председатель Правительства, глава республики) и коллегиальный орган - Правительство. На уровне органов госадминистрации специальной компетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространенными организационно-правовыми формами являются министерства, госкомитеты, комитеты, главные управления.
Самые типичные модели, характеризующие организацию исполнительной власти в республиках - субъектах РФ – это:
– Система органов исполнительной власти, которую возглавляет Президент, одновременно являющийся главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тыва). Правительство формируется здесь Президентом, руководящим его деятельностью.
– Система органов исполнительной власти, где Президент – глава государства, высшее должностное лицо и глава исполнительной ветви власти. Высший орган исполнительной власти общей компетенции не создается. У президента в распоряжении имеются полномочия для организации и осуществления централизованного оперативного руководства отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти (Республика Калмыкия). Это - модель президентской республики.
– Система органов исполнительной власти, отчасти копирующая модель федерального уровня. Президент здесь не входит в традиционную схему разделения властей. Он – глава государства, имеет право назначать Председателя Правительства с согласия представительного органа. Президент формирует Правительство по представлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).
– Система органов исполнительной власти, где Президент – глава государства и глава исполнительной власти. Президент назначает и освобождает от должности Председателя с согласия представительного органа, а по его предложению Президент назначает и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия-Алания). По Конституции Чувашии, их Президент имеет право совмещать свой пост с должностью Председателя Комитета министров и тогда согласия законодательного органа на его назначение не требуется.
– Система органов исполнительной власти, при которой Президент отсутствует (Республика Хакасия). Здесь популярны три модели:
1.Когда глава исполнительной власти и высшее должностное лицо – Председатель Правительства, которого избирают обычные граждане. Он представляет на утверждение законодательному органу структуру исполнительной власти республики, назначает и освобождает от должности министров (за исключением трех) и определяет порядок деятельности Правительства (Республика Карелия).
2. Правительство формирует представительный орган, который является высшим органом исполнительной власти (Республика Мордовия, Удмуртская Республика).
3. Исполнительная власть непосредственно возглавляется коллегиальным органом, который формирует Правительство республики. Председатель Правительства является членом коллегиального органа в качестве заместителя его председателя (Госсовет и Правительство Республики Дагестан).
Организация исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах менее разнообразна, чем в республиках. Исполнительную власть в этих субъектах реализует администрация (Правительством), руководство которой осуществляется на принципах единоначалия ее Главой (губернатором, главой администрации, мэром). Глава администрации является высшим выборным административным должностным лицом, осуществляющим функции и полномочия главы исполнительной власти в системе исполнительных органов госвласти субъектов Федерации. В свою очередь, его взаимоотношения с администрацией (правительством) субъекта РФ могут быть представлены тремя основными моделями:
1. Глава администрации (губернатор) непосредственно осуществляет исполнительную власть и прямо руководит находящимися у него в подчинении отраслевыми и функциональными подразделениями администрации (Тюменская область, Сахалинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.);
2. Глава администрации (губернатор) осуществляет исполнительную власть через сформированный им самостоятельный орган общей компетенции, коим является правительство или администрация субъекта РФ. Данный орган может возглавлять должностное лицо, назначаемое губернатором (председатель Правительства, первый замглавы администрации, вице-губернатор). Такая система действует в Московской, Мурманской, Тульской, Ярославской области, Ханты-Мансийском автономном округе и других регионах.
3. Глава администрации (губернатор) непосредственно возглавляет орган общей компетенции - Правительство или администрацию субъекта РФ (Краснодарский, Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области и др.). При этом Правительство и отраслевые органы исполнительной власти формирует губернатор, а функции контроля законодательной власти существенно ограничены.
Глава исполнительной власти (губернатор, глава администрации) по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. В его компетенцию входит:
- определять в соответствии с Уставом субъекта РФ внутренней политики по вопросам исключительных полномочий субъекта Федерации;
- представлять интересы субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;
- разрабатывать и представлять на утверждение законодательного органа субъекта Федерации бюджета, обеспечение его исполнения;
- согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных министров и ведомств, назначении их руководителей;
- утверждать структуру органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначать и освобождать от должности руководителей отраслевых и территориальных органов субъектов Федерации и др.
В систему органов госадминистрации субъектов РФ, которой руководит глава исполнительной власти (Президент республики, председатель Правительства, глава администрации, губернатор) могут входить:
- органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (исключая некоторые субъекты Федерации). Заместители главы Правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо кураторами деятельности нескольких ведомств. В состав Правительства могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и вице-губернатор (Вологодская область);