Файл: Механизмы формирования и функционирования управленческой команды в органах местного самоуправлении субъекта Российской Федерации.pdf

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время процесс интеграции Российской Федерации в мировую экономику связан с глобальными угрозами и экономическим кризисом. Это происходит в рамках внутренней трансформации политического и экономического секторов, формирования новых социальных структур.

В силу глобальной политической и экономической нестабильности вопрос эффективности государственного управления и необходимости его реформирования с целью оптимизации национального развития стал приоритетным для России. Знание критериев эффективности государственного и муниципального управления, качественный процесс исполнения закрепленных за ним функций поможет государству выйти на новый уровень понимания административной политики.

Между тем, стоящие перед страной вызовы детерминируют государственное управление как динамичную систему, которая способна адаптировать институты государственной власти, главным образом, исполнительной, к стремительно меняющимся в ходе структурных реформ потребностям населения.

Сегодня происходит качественная модернизация государственного и муниципального управления, формируются его новые типы, которые соответствуют конституционному курсу РФ на демократизацию и правовое государство, вырабатываются новые функции управления, требующие качественного их исполнения. Доказательством служат успешные реализации программ на муниципальном уровне, например, в г. Норильске Красноярского края. В данном муниципальном образовании местная администрация активно занимается разработкой различных проектов, направленных на улучшение жизни населения и подчеркивающих эффективность работы каждого департамента.

Несомненно, ключевым фактором, обеспечивающим государственному и муниципальному управлению опережающее состояние и эффективность, выступает профессионализм должностных лиц, определяемых их способностью предвидеть, оперативно распознавать и успешно решать любые проблемы развития в ходе исполнения своих непосредственных функций.

При этом отечественные исследователи рассматривают вопрос эффективности государственного управления с разных сторон, ввиду чего в науке отсутствует четкое определение данного понятия.

Категория «государственное управление» изучалась как самостоятельное направление в составе общей теории социального управления, начиная с 1970-х гг. Среди основоположников данного направления можно назвать В.Г. Афанасьева, Ю.П. Аверина, П.Н. Лебедя, В.С. Основина, А.М. Омарова, Г.И. Петрова, Н.М. Слепенкова.

Вопрос сущности государственного управления изучался выдающимися правоведами, юристами: Д.X. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Б.Н. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров и др.

Проблемы соотношения государственного и муниципального управления исследовались в работах П.И. Атамчука, А.И. Черкасова. Выявлением сущности административного управления в целом занимались такие ученые: О. Гаман-Голутвина, Т.А. Кулакова, А.В. Курочкин, Дж. Лайн, В.П. Милецкий, Л.В. Сморгунов. Значительный вклад в развитие современной российской теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли на рубеже XX - XXI вв. следующие правоведы: Н.И. Глазунова, И.А. Василенко, Ф. Шамхалов, В.Е. Чиркин, Г.В. Пушкарева. Они разрабатывали новую модель государственного и местного самоуправления, которая была бы наиболее приемлема для постсоветской России.

Политические, правовые, исторические, экономические аспекты государственного и муниципального управления за последние десять лет рассматривались во множестве диссертационных исследований, монографиях. Тем не менее, ни одно из них не включало в себя подробный анализ функций государственного и муниципального управления, что свидетельствует об актуальности выбранной темы и необходимости дальнейшего изучения данного вопроса.

Исходя из вышесказанного, цель работы состоит в выявлении особенностей функций государственного и муниципального управления на примере Администрации г. Норильска. В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие функций государственного и муниципального управления.
2. Описать процесс исполнения функций государственного и муниципального управления.
3. Проанализировать функции Администрации г. Норильска как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
4. Охарактеризовать особенности реализации функций, закрепленных за Администрацией г. Норильска.

Объект исследования – функции государственного и муниципального управления как механизм достижения поставленных государством целей.

Предмет исследования – совокупность общественных отношений, возникающих в процессе исполнения местными органами власти своих функций для улучшения жизни населения (на примере Администрации г. Норильска).

Методологию исследования составили сравнительно-правовой метод, метод анализа, классификации и обобщения.

В работе были использованы нормативные правовые акты различной юридической силы, учебные пособия, научные статьи, электронные ресурсы.

ГЛАВА 1. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие и сущность функций государственного и муниципального управления

Население России, формируя органы государственного и муниципального управления, ждет от них обеспечения услугами и товарами согласно своим потребностям, эффективного выполнения задач и функций. Каждый гражданин страны должен ощущать, что его жизнь улучшается, так как «государственные и муниципальные структуры»^[1] осуществляют качественное управление.

На сегодняшний день категория «государственное управление» не является устоявшейся, она «находится в дискуссионном поле и употребляется»^[2] правоведами в различных значениях.

Подчеркнем, что в широком смысловом значении государственное управление подразумевает собой целостную сферу деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц. Другими словами, это реализация государственной власти разными методами и в разных формах. Исходя из этого, Г.В. Атаманчук полагает, что государственное управление представляет собой «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства»^[3] как на общественную, так и на частную жизнедеятельность людей с целью ее упорядочения, сохранения или, наоборот, преобразования, которое опирается на властную силу.

С точки зрения Г.Л. Купряшина, государственное управление выступает «как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных»^[4] и других властных полномочий государства с целью выполнения ее организационно-регулирующих и служебных функций в обществе в целом и в отдельных его частях.

По мнению В.Е. Чиркина, под государственным управлением необходимо понимать «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества»^[5], а также установления рациональных взаимосвязей между ними посредством применения государственной власти.

Проанализировав вышеприведенные определения, можно сказать, что реализация государственной власти происходит через управление. Поскольку согласно положениям Конституции в России государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, то «логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти»^[6]. Важно не ограничивать государственное управление только реализацией законов и других нормативных правовых актов исполнительными органами, потому что функции законодательных и судебных органов тоже относятся к компонентам системы государственного управления.

Если говорить о муниципальном управлении, то «это административная и экономическая деятельность местных органов власти»^[7], ориентированная на поддержание и развитие социальной и промышленной инфраструктуры какого-либо города или иного поселения, включая управление учреждениями, находящимися в собственности городской или поселковой общины. Подобная деятельность «осуществляется в рамках муниципальных границ»^[8].

Стоит отметить, что «муниципальное управление напрямую не является формой политического администрирования»^[9]. Тем не менее, на основании положений Конституции РФ местные органы власти входят в единую систему государственной власти. Следовательно, решения, которые принимаются муниципальными образованиями, должны исполняться в рамках правовых норм, установленных на федеральном уровне.

Подчеркнем, что системы государственного и муниципального управления отличается между собой по функциональным и правовым критериям. Например, для государственного управления присуща «миссия общего контроля соблюдения федерального законодательства»^[10] на определенной территории. При этом муниципальное управление занимается экономическим развитием поселения. В данном случае идет речь о поддержке транспортной отрасли, социальной сферы, сборе и перераспределении местных налогов. Разумеется, особая роль отводится различным программам развития, которые, как правило, нацелены «на технологическую специализацию экономики муниципального образования»^[11].

Значит, муниципальное управление подразумевает «комплекс экономических, социальных и правовых воздействий на местную общину»^[12], направленных на повышение ее благосостояния с экономической точки зрения. Местные администрации имеют право «самостоятельно определять цели и задачи развития территории»^[13], которые не противоречат федеральному законодательству РФ.

В ходе осуществления управленческой деятельности на федеральном и муниципальном уровнях реализуются функции государства. Они проявляются в социально-культурной, социально-политической, экономической сферах деятельности и осуществляются уполномоченными на данные действия субъектами управления.

К функциям государственного управления относятся:

• разработка и последующая реализация политики, которая выражается в государственных программах общефедерального и регионального масштабов;
• «установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни»^[14];
• качественное управление учреждениями государственного сектора;
• осуществление регулирования функционированием объектов негосударственного сектора;
• «обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления»^[15];
• проведение контрольных и надзорных мероприятий.

Для муниципального управления характерны такие функции, как:

• принятие местного бюджета и администрирование региональных налогов;
• выстраивание удобной модели экономического развития, которая автономна по отношению к федеральной власти, для создания административно-бюрократического аппарата по управлению муниципальной собственностью;
• привлечение населения муниципального образования к решению наиболее важных вопросов.

Помимо этого, в функции муниципального управления включается управление муниципальной собственностью. Самыми проблемными вопросами считаются поддержка жилищно-коммунального хозяйства, транспортной отрасли «и физического состояния жилого фонда»^[16]. Это обусловлено тем, что большая часть предприятий, которые отвечают за развитие ЖКХ, или приватизированы, или приобретены частными владельцами.

Между тем, коммунальные сети все так же находятся в муниципальной собственности, ввиду чего «возникает проблема совмещения интересов местной общины, администрации поселения и собственников энергокомпаний»^[17].