Добавлен: 06.04.2023
Просмотров: 41
Скачиваний: 2
В современной правовой литературе рассматриваются следующие признаки государственного органа: а) наличие государственно-властных полномочий: б) экономическая и организационная обособленность и самостоятельность: в) выполнение свойственных государственному органу функций; г) наличие необходимых материальных средств, которыми располагают государственные органы; д) физическим воплощением государственного органа являются чиновники, государственные служащие[23].
Отметим также, что принцип разделения властей считается одним из основных критериев классификации органов государственной власти, в зависимости от которого они делятся на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти.
Необходимо подчеркнуть, что понятия «государственный орган» и «орган государственной власти», по нашему мнению, не следует рассматривать как синонимичные (как это делает ряд авторов), поскольку первое понятие шире и включает второе, то есть не всякий государственный орган является органом государственной власти. Орган государственной власти - это только тот орган, который функционирует в рамках системы разделения властей и в качестве такового поименован в Конституции Российской Федерации[24]. Существует целый ряд органов, которые, являясь государственными органами, не относятся в то же время к органам государственной власти, - например Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации[25].
В подтверждение данного тезиса можно привести употребление в Конституции Российской Федерации обоих терминов («орган государственной власти» и «государственный орган»), каждый в собственном значении, не
сводимом к значению другого термина. Например, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»[26]. Как видим, в данной статье, прямо закрепляющей принцип разделения государственной власти, речь идет об «органах государственной власти» [27]. Ряд других статей употребляет термин «государственный орган», например, в соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или
иного органа закону», принимает решение в соответствии с законом».
Как видим, в приведенных статьях используется термин – «государственный орган». Связано это, на наш взгляд, с тем, что использование данного, более широкого термина, позволяет именно в этих статьях более полно гарантировать права и свободы граждан, поскольку позволяет гражданам обращаться не только в органы государственной власти, но и в иные государственные органы и, соответственно, оспаривать не только акты органов государственной власти, но и акты иных государственных органов[28].
На наш взгляд, могут быть предложены следующие определения, отражающие разницу между понятиями «государственный орган» и «орган государственной власти».
Государственный орган - это орган, наличие и статус которого предусмотрены законодательством и могут прямо не вытекать из положений Конституции Российской Федерации[29], выполняющий отдельные функции государства (иногда - не широкие, а довольно специальные) в рамках законодательно установленной компетенции и не обязательно входящий в систему разделения государственной власти[30].
Орган государственной власти - это государственный орган, наличие и
статус которого прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации в качестве органа государственной власти, выполняющий особенно важные для государства и общества функции, наделенный для их реализации широким объемом полномочий в рамках законодательно установленной компетенции и входящий в систему разделения государственной власти.
Выводы.
Государственная власть – это социально необходимая власть, осуществляемая в государственно-организованном обществе специально предназначенными для этого органами, функционирующими, как правило, в рамках системы разделения властей и реализующими государственную волю методами авторитета, убеждения, добровольного подчинения граждан, а в необходимых случаях также и принуждения, и обладающая для этого необходимыми правовыми, материальными, кадровыми, организационными, информационными и иными ресурсами.
Государственная власть реализуется через механизм государства, то есть целостную систему государственных органов, посредством которых осуществляется государственная власть, решаются задачи, стоящие перед государством.
Государственный орган - это орган, наличие и статус которого предусмотрены законодательством и могут прямо не вытекать из положений Конституции Российской Федерации, выполняющий отдельные функции государства (иногда - не широкие, а довольно специальные) в рамках законодательно установленной компетенции и не обязательно входящий в систему разделения государственной власти.
Орган государственной власти - это государственный орган, наличие и
статус которого прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации в качестве органа государственной власти, выполняющий особенно важные для государства и общества функции, наделенный для их реализации широким объемом полномочий в рамках законодательно установленной компетенции и входящий в систему разделения государственной власти.
Таким образом, «государственный орган» и «орган государственной власти» соотносятся как родовое и видовое понятие. Понимание разницы между органом государственной власти и государственным органом является, на
наш взгляд, особенно важным в связи с тем, что на современном этапе раз-
вития концепции разделения властей можно в целом говорить о недостаточности традиционной триады властей и необходимости расширения перечня таких властей. При этом может быть рассмотрен вопрос о целесообразности включения в этот перечень тех видов власти, которые соответствуют деятельности различных государственных органов, не являющихся на сегодняшний момент органами государственной власти. Например, в связи с важностью деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации можно рассуждать о целесообразности выделения такой самостоятельной ветви, как избирательная власть, деятельности Центрального банка Российской Федерации - банковской власти, Счетной палаты Российской Федерации - контрольной власти.
Категории «государственная власть» и «орган государственной власти», их четкое определение важны для развития концепции разделения государственной власти, позволяют не только более четко описать ее современное состояние, но и предположить некоторые эволюционные изменения в системе разделения государственной власти в современном государстве.
Глава 2. Проблемы законодательных органов государственной власти Российской Федерации и пути и решения
Нормы, регулирующие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, содержатся в 5 294 правовых документах, в том числе в 164 правовых документах федерального уровня. Исследуемая проблема осложняется отсутствием единого теоретического, концептуального под хода к таким понятиям института разграничения предметов ведения и полномочий, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия». Рассматривая методологические аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, некоторые авторы говорят о видах и способах разграничения предметов ведения и полномочий, понимая «под видами совокупность предметов ведения и полномочий, принадлежащих одной из сторон федеративных отношений», а под способами – «правовые средства, которые используются для точного определения полномочий каждого субъекта федеративных отношений»[31].
Исследую понятия «предметы ведения», ученые высказывали различные точки зрения. Доминирующим является представление о предметах ведения как сферах общественных отношений или сферах государственной и общественной жизни. По мнению ученых, указанные сферы находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований, которые исходя из степени их социальной значимости, осуществляют правовое регулирование данных сфер[32].
Анализируя концептуальные основы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти в Российской Федерации, необходимо исходить из приоритета Конституции РФ[33]. Так как Конституция РФ, федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Нельзя не отметить, что в последнее время предметом научных дискуссий является содержание ч.3 ст.11 Конституции РФ, согласно которому разграничение предметов веления и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Из анализа положений ст. 76 Конституции РФ следует, что формами правового разграничения компетенций между органами государственной власти РФ и субъектов РФ могут быть: по предметам ведения Российской Федерации – Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов РФ; по предметам ведения субъектов – законы субъектов РФ[34].
«Строгое толкование ч.1 и 2 ст.76 Конституции РФ означает, пишет Умнова, - что в систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, не включая акты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти»[35].
В литературе различают позитивный способ разграничения полномочий, при котором полномочия закрепляются за субъектом правоотношений непосредственно, и негативный способ – объем полномочий, в рамках которого определяется через систему запретов. Действующая Конституция РФ (ст.71-73) демонстрирует позитивный способ разграничения предметов ведения и полномочий[36]. Российская модель распределения компетенции по вертикали вобрала в себя и договорную и законодательную форму разграничения предметов ведения и полномочий. Анализируя внутрифедеративное взаимодействие этих двух форм разграничения предметов ведения и полномочий, можно прийти к выводу о том, что с момента принятия Конституции РФ 1993 г. Их соотношение менялось. Если с 1992 г. (с момента подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г.) по 2002 г. доминировала договорная форма разграничения полномочий, то с 2003 г. приоритетной стала законодательная форма. Обосновывают необходимость сохранения внутрифедеративной договорной практики на основании ч.3 ст.11 Конституции РФ как вспомогательной, факультативной И. А. Конюхова, А. В. Безруков, С. И. Некрасов, Э. В. Габриелян и другие[37].
Проблемы договорного разграничения предметов ведения и полномочий сводятся к следующему.
Во-первых, по мнению ученых, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ усиливают асимметрию субъектов РФ, носят политический характер, нарушают нормы Конституции РФ и федеральных законов.
Во-вторых, очевидно, что при заключении договоров равноправие сторон является формальным, вытекающим из положений ч.4. ст.5 (во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой), в конечном счете Федерация самостоятельно определяет объем уровень формализации и другие параметры передачи полномочий.
В-третьих, отсутствует единообразие конституционной регламентации роли договоров.
В-четвертых, на наш взгляд, несовершенна процедура заключения договоров о разграничении полномочий.