Файл: Понятие, принципы и источники избирательного права РФ.pdf
Добавлен: 23.04.2023
Просмотров: 1222
Скачиваний: 7
Центральное место среди нормотворческих актов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований. Как справедливо отмечается в юридической литературе, уставы являются центральным звеном системы муниципальных актов, конституирующих местное самоуправление на определенной территории, которые, в свою очередь, должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам, предопределяющим, какие ответвления муниципального права должны отходить от него, как от главного ствола «правового древа» местного самоуправления на его первичном уровне. Применительно к регулированию выборов федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации содержат не одну норму, отсылающую за решением отдельных вопросов выборов в органы местного самоуправления к уставам муниципальных образований. Это прежде всего относится к срокам и порядку назначения муниципальных выборов, срокам полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, полномочиям и порядку деятельности территориальных (муниципальных) избирательных комиссий. Кроме этого, законы субъектов Российской Федерации в некоторых случаях предоставляют муниципальным образованиям дополнительные возможности в области нормативного регулирования своими уставами избирательных отношений. Так, Законом Приморского края от 9 февраля 1996 г. «О местном самоуправлении в Приморском крае» (ст. 26 ч. 5) предусмотрено, что в сельских и других поселениях края с населением свыше 5 тысяч человек, входящих в состав муниципальных образований, должностным лицом является глава администрации, порядок избрания или назначения которого определяется уставом муниципального образования.
Значение уставов муниципальных образований в качестве источников избирательного права на уровне местного самоуправления обусловливает повышенное внимание к ним как со стороны федерального, так и регионального законодательства. Причем это относится не только к закреплению особой процедуры принятия и регистрации уставов, но и к апробированию отдельными субъектами Российской Федерации легитимных каналов воздействия на содержательную составляющую избирательной компоненты муниципальных уставов. Так, Законом об Избирательной комиссии Ульяновской области определено, что она должна давать заключение о соответствии уставов муниципальных образований требованиям федеральных и областных законов в части, касающейся соблюдения установленных ими гарантий избирательных прав. Такой порядок позволяет на стадии разработки проектов уставов (внесения в них изменений и дополнений) обеспечить необходимые условия для предотвращения ограничений избирательных прав граждан муниципальным нормотворчеством.
Нормотворчество муниципальных образований в сфере избирательного права может проявляться и в форме актов соответствующих избирательных комиссий. Конечно, в сравнении с аналогичной деятельностью Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, правотворчество муниципальных избирательных комиссий характеризуется более узкими рамками. Однако полностью исключать его из числа источников избирательного права нет веских оснований. При этом акты муниципальных избирательных комиссий могут затрагивать достаточно серьезные вопросы. Так, в 1997 году по инициативе городской избирательной комиссии г. Владивостока предпринималась попытка создания собственной муниципальной автоматизированной системы обработки и хранения выборной информации, не являющейся составной частью ГАС «Выборы».
5) К источникам избирательного права следует также отнести постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по проблемам реализации избирательного права. Это, в частности: постановления Конституционного Суда Российской Федерации: 1) от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; 2) от 2 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г.; 3) от 21 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан»; 4) от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 г.; от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания»; 5) от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» и др.
Во всех постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации подняты и решены интересные теоретические вопросы. Так, в связи с вопросом о правомерности голосования «против всех кандидатов» Конституционный Суд РФ разъяснил, что свободные выборы предполагают право избирателей выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования. Воля избирателя может быть выражена не только голосованием «за» или «против» отдельных кандидатов, но и в форме голосования «против всех» внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление в условиях свободных выборов означает не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Вставал вопрос, не является ли требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и установление пределов допустимых ограничений от этого равенства нарушением конституционных правомочий субъектов Российской Федерации самостоятельно определять принципы установления границ избирательных округов при выборах в законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах Российской Федерации и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены вытекающей из федеральной Конституции необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе и установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных прав по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления.
Интересное разъяснение Конституционный Суд Российской Федерации дал по вопросу о допустимости установления субъектом Федерации требований о возрастном пороге; сроках постоянного проживания на территории субъекта в течение определенного времени; знания национального языка республики наряду с русским языком как условие избрания депутатом парламента или выборным должностным лицом. Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что пассивное избирательное право относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса в демократическом правовом государстве. А так как регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, принимаемые по этим вопросам федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. А поскольку законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ни при каких условиях не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что субъект Федерации не вправе устанавливать ограничения пассивного избирательного права.
В то же время требование знания национального языка наряду с русским кандидатом на должность Президента республики не связано с национальной принадлежностью главы республики. Оно необходимо для выполнения возлагаемых на Президента республики конституционных обязанностей[16].
Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал вопрос о конституционности использования смешанной избирательной системы (пропорциональной и мажоритарной) при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и установление 5% избирательного барьера для избирательных объединений (блоков) при распределении депутатских мандатов. Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что лишь от законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей в поддержку списка избирательного объединения (блока) с тем, чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов. Конституция Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это предмет регионального избирательного законодательства. Отсюда вытекает, что представительные органы в субъектах Российской Федерации формируются на основе их собственных избирательных законов при условии соответствия общих принципов формирования представительных органов субъектов федеральной Конституции и федеральным законам.
Однако вопрос о том, могут ли постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации быть отнесены к источникам (формам) права, является в настоящее время достаточно дискуссионным. Нельзя не признать, что ни Конституцией России, ни Федеральным конституционным законом от 24 июня 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» данному судебному органу не предоставлено право издавать какие-либо акты, имеющие нормативное правовое значение. Не отрицая того очевидного факта, что решения Конституционного Суда Российской Федерации оказывают существенное влияние на формирование избирательного законодательства, конкретизируют конституционно-правовое пространство, в котором складываются электоральные отношения, нельзя не видеть, что сами по себе они не создают новых правил поведения, а лишь известными способами способствуют уяснению и единообразному практическому применению предписаний избирательного законодательства. Их нормативное значение проявляется в установлении запретов на применение антиконституционных норм текущего законодательства.
Все основные проблемы избирательного права, по которым найдены мотивированные правовые решения Конституционного Суда Российской Федерации, в большинстве случаев получили в дальнейшем законодательные решения. И хотя число ученых, признающих постановления Конституционного Суда Российской Федерации источником конституционного права увеличивается, вопрос этот все еще относится к числу дискуссионных.
6) Некоторые ученые относят к числу источников избирательного права нормативные договоры внутригосударственного характера.
Что касается нормативных договоров (соглашений) внутригосударственного характера, то они стали в последнее время общепризнанными источниками российского права. Это касается не только Федеративного договора, но и договоров, заключаемых между органами государственной власти различного уровня, а также органами местного самоуправления. Действующая правовая система Российской Федерации не исключает возможности существования таких договоров и по вопросам реализации избирательных прав граждан.
Особую актуальность договорные формы источников избирательного права приобретают применительно к «сложносоставным субъектам» Российской Федерации, существование которых обусловлено вхождением в состав некоторых краев (областей) автономных округов в качестве равноправных субъектов. Такое существование «субъекта в субъекте» порождает ряд актуальных проблем российской государственности и, в частности, актуализирует вопросы правовой регуляции выборов в органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Как свидетельствует анализ электоральной практики эффективным средством снятия избирательных разногласий в этом случае выступает либо заключение специальных «договоров о выборах», либо включение соответствующих положений в «общие» договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации. Примером специального договора может служить Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 сентября 1997 г. «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы». Что же касается включения электоральных вопросов в «общие» или «программные» договоры, то такой вариант регуляции содержится в Договоре от 3 июня 1997 г. «Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа».
Серьезные возможности для договорного регулирования электоральных отношений имеются и на муниципальном уровне. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность государственной поддержки местного самоуправления посредством создания необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления. Некоторые субъекты Российской Федерации дополняют данную федеральную норму своим законодательством, предусматривая, что в целях обеспечения государственной поддержки местного самоуправления государственные и муниципальные органы могут заключать договоры и соглашения. В частности, ст. 74 Устава Приморского края устанавливает, что краевые органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры, основанные на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции.