Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Вопросы взаимодействия органов власти).pdf

Федеральный законодатель установил, что экономическую основу местного самоуправления муниципальных территорий составляют три элемента: а) муниципальное имущество; б) финансовые средства местных бюджетов; в) имущественные права муниципальных образований [11]. Заметим, что в состав экономической основы местного самоуправления включены также финансовые средства. Но в этой связи, на наш взгляд, в законодательстве следует уточнить понятийный аппарат экономической основы местного самоуправления, так как целесообразнее иметь в виду и экономическую, и финансовую основу местного самоуправления.

В федеральном законодательстве определены виды имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. По существу, это имущество в целом группируется по четырем функ­циональным направлениям:

1. имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (у сельских поселений таких вопросов, связанных с жизнеобес­печением населения, - 13, а у остальных муниципальных образований, в том числе в какой-то мере и для городских поселений, - 39);
2. имущество, необходимое для реализации отдельных госу­дарственных полномочий, переданных для их осуществления органами государственной власти органам местного самоуправления;
3. имущество, предназначенное обеспечивать полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, организаций и учреждений;
4. имущество, формируемое для решения вопросов, которые не входят в исчерпывающий перечень вопросов местного значения, но органы местного самоуправления вправе взять их решение на себя.

С учетом разновидности муниципальных образований и диф­ференцированного наличия у них материальных, экономических и финансовых ресурсов, а также численности проживающего населения федеральный законодатель установил исчерпывающий перечень муниципального имущества отдельно для поселений и отдельно для остальных видов муниципальных образований.

На практике из установленного федеральным законодательством перечня муниципального имущества органы местного самоуправления не всегда имеют в собственности все его виды. Прежде всего, это касается имущества, которое предназначено для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и водоотведения, пассажирского транспорта, жилищного фонда социального использования для обеспечения малоимущих граждан и другого имущества, связанного с жизнеобеспе­чением жителей муниципальных территорий. Среди муниципальных образований, более или менее, обеспечены необходимым имуществом в целях жизнеобеспечения местного населения городские округа и муниципальные районы.

На территории муниципального образования город Оленегорск Мурманской области, имеющего статус городского округа, функцио­нирует 36 муниципальных организаций и учреждений (по состоянию на 21 мая 2018 года). В сфере образования муниципальное образование имеет 18 бюджетных, автономных и казенных учреждений, в том числе пять школ и семь дошкольных образовательных учреждений, комбинат школьного питания, Информационно-методический центр, Централизованную бухгалтерию по обслуживанию учреждений образо­вания и учреждение по хозяйственному обслуживанию образовательных учреждений.

В сфере культуры в муниципальной собственности города Оленегорска находятся восемь муниципальных учреждений культуры и искусства, в том числе музыкальная и художественная школы, школа искусств, Централизованная библиотечная система, центр культуры и досуга "Полярная звезда".

В сфере жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслужи­вания муниципальное образование город Оленегорск имеет в собствен­ности десять объектов, в том числе такие важные для населения муниципальной территории, как муниципальные унитарные предприятия "Оленегорские тепловые сети" и "Городские коммунальные сети", ""Центральная аптека", "Городской рынок", "Городская управляющая компания" и автономное учреждение "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг".

Кроме того, в муниципальной собственности города даже в период вынужденной, массовой и иррациональной приватизации муниципаль­ного имущества сохранились: два учреждения спорта, муниципальный архив, муниципальные предприятия "Кругозор" по реализации книго­издательской продукции и "Шарм" по оказанию парикмахерских услуг и другие объекты социального назначения.

Многие из перечисленных выше объектов муниципальной собственности функционируют на основе взаимодействия органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления муниципального образования город Оленегорск путем финансирования их расходов на содержание из регионального бюджета. Эта форма взаимодействия органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления используется и по отношению к другим муниципальным образованиям, но в первую очередь к городским округам и муниципальным районам.

К сожалению, дефицит бюджетных средств, например, в сельских и городских поселениях, и в самом региональном бюджете Мурманской области, не позволяет иметь в муниципальной собственности соответ­ствующее имущество для полноценного жизнеобеспечения населения в этих муниципальных образованиях (таблица 1).

Таблица 1.

Структурный состав муниципального сектора экономики сельских поселений Кольского района Мурманской области (по состоянию на 21 мая 2018 года)

Как видно из таблицы 1, в сельских поселениях отсутствуют, кроме объектов культуры, муниципальные предприятия, бюджетные, казенные и автономные учреждения, в том числе энергоресурсные предприятия, детские сады и школы, которые нацелены на обеспе­чение органами сельского самоуправления решений вопросов местного значения. Подобная картина с муниципальным имуществом наблюдается в большинстве из десяти функционирующих сельских поселений Мурманской области. В других регионах Северо-Западного федерального округа сельских поселений на порядок больше, например, в Архангельской области – 177, Вологодской области – 168 и Ленинградской области – 135 сельских поселений.

В данном случае зависимость публичного властного субъекта низового правового пространства от органов государственной власти субъекта Федерации более выражена и конкретна. Нормальная деятельность муниципального образования, а иногда и вообще его существование, зачастую связана непосредственно от материальной и финансовой поддержки субъекта Российской Федерации, степени и многогранности взаимодействия высшего и низового институтов публичной власти в регионе.

Согласно федеральному законодательству существует семь видов муниципальных образований, это: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) муниципальный район, в состав которого входят поселения; 4) городской округ; 5) внутригородское муниципальное образование города федерального значения (по федеральному закону, так называемая внутригородская территория); 6) городской округ с внутригородскими муниципальными образованиями (речь идет о крупных городах со статусом административного центра субъекта РФ); 7) внутригородской район как внутригородское муниципальное образо­вание (таблица 2).

Своим законом субъект Российской Федерации определяет систему критериев, с учетом которых на основе регионального законодательства осуществляется деление городских округов на внутригородские муници­пальные районы, а затем подобного рода новеллы вносятся в уставы соответствующих муниципальных образований [12].

Таблица 2.

Иерархический уровень взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления муниципальных образований

Следовательно, как видно из таблицы 2, органы государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления некоторых муниципальных образований взаимодействуют в области укрепления экономической и финансовой основы через органы власти тех муниципальных образований, в состав которых они входят. Так, с сельским и городским поселениями органы государственной власти субъекта Федерации взаимодействуют через органы власти муници­пальных районов, а не напрямую. Например, согласно федеральному законодательству, финансовые средства в бюджеты поселений субъект Российской Федерации должен выделять через бюджет муниципального района, а уже тот направляет эти средства в бюджеты входящих в его состав поселений.

Например, именно по такой схеме Министерство финансов Мурманской области направило в мае 2018 года финансовую помощь городским и сельским поселениям через муниципалитеты районов на следующие цели:

1. в виде субсидии в размере 3111161 рубля на формирование районного Фонда финансирования поддержки поселений;
2. в виде субвенции в размере 3757857 рублей на предоставление дотаций поселениям;
3. в виде дотации городу Мурманску в размере 58042200 рублей на выравнивание бюджетной обеспеченности [13].

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые взаимодействуют в укреплении экономической и финансовой основы местного самоуправления в своих регионах, указаны в их конституциях и уставах. Так, систему государственной власти в Республике Карелия представляют: 1) законодательный орган власти; 2) исполнительные органы власти; 3) судебный орган власти. В других регионах Северо-Западного федерального округа структура органов государственной власти может иметь некоторое отличие (таблица 3).

Таблица 3.

Сравнительная структура органов государственной власти Республики Карелия и Мурманской области, взаимодействующих с органами местного самоуправления в укреплении экономической и финансовой основы муниципальных образований

Систему органов исполнительной власти в обоих регионах возглав­ляет Правительство, соответственно: Правительство Республики Карелия и Правительство Мурманской области.