Файл: Формы государственного устройства ( Элементы формы государства ).pdf
Добавлен: 24.04.2023
Просмотров: 273
Скачиваний: 1
Конституция РФ наделяет всех субъектов федеративного государства учредительной властью, дающей возможность первично регламентировать определенные сферы общественных отношений. В этой связи республики принимают свои конституции, а другие входящие в состав России субъекты - собственные уставы, которые вступают в силу без одобрения федеральных органов государственной власти. В совокупности с Конституцией РФ они определяют статус республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, входящих в состав России (ст. ст. 5, 66). Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Однако территория федеративного государства не есть сумма слагаемых территорий всех его субъектов. Согласно ст. 67 Конституции РФ "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними". В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип двойного гражданства. Он означает, что каждый гражданин субъекта федерации является и гражданином государства в целом[11].
Таким образом, под формой территориального устройства понимаются способы организации территории государства как пространственного базиса осуществления государственной власти, а также порядок взаимоотношения центральных, региональных и местных органов государства, выступающих в качестве носителей публичной власти. Форма государственного устройства в определенной стране зависит от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Именно эти условия определяют специфику конкретной формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, но всегда детерминирована. В науке конституционного права выделяют две основные формы - унитарную и федеративную.
2.2 Природа федерализма как политико – территориального устройства РФ
Федерацией является такая форма государственного устройства, которая предполагает автономию субъектов федерации и разделение полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами. В юридической литературе содержится мнение о смысловом различии понятий "федерализм" и "федерация". М.Х. Фарукшин полагает, что термин "федерализм" относится к принципам организации федеративных отношений и поэтому может применяться в практике государств других форм государственного устройства[12].
В юридической литературе до сих пор остается спорным вопрос о природе федерализма в России: конституционный или договорной. Так, А. Салмин считает, что субъекту РФ предоставлено лишь право выбора своего наименования: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ (п. п. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ). Следовательно, по его мнению, федерация в России носит фиктивный характер, фактически страна является унитарным государством[13].
Между тем большинство авторов не разделяют данную позицию [14]. Они полагают, что Россия в дореволюционный период и в советское время накопила некоторые традиции федеративного устройства. Подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе РФ[15] в некоторой степени внесло договорной характер в процесс становления Российской Федерации. Однако федерация в России, по их мнению, является конституционной, поскольку ее образование связано прежде всего с принятием Основного Закона - Конституции РФ, а не подписанием договора. Вместе с тем вышеназванные авторы рассматривают становление федерации в России в качестве не одномоментного акта, а в качестве процесса. Данные авторы не исключают, что в дальнейшем договорное регулирование федеративных отношений в РФ будет возрастать.
В пользу фактического, а не фиктивного характера Российской Федерации приводится факт, что в России созданы реальные гарантии для выбора каждым народом своего языка, его сохранения и развития. Кроме того, в Конституции РФ также провозглашен принцип равноправия граждан независимо от национальности, языка, образования и социального положения. Вместе с тем, создавая условия для национального самоопределения в рамках Федерации, центральная власть в России категорически пресекает всякие попытки субъектов РФ в одностороннем порядке выйти из состава Федерации. Своевременное и эффективное пресечение данных попыток свидетельствует о силе федеративного государства, его жизнеспособности[16].
В российском федерализме полномочия государственной власти реализуются прежде всего ее исполнительной ветвью. Поэтому федерализм в России нередко называют исполнительным. Между тем если рассматривать Основные законы таких федеративных государств, как ФРГ, Швейцария и Канада, то отмечается отсутствие в этих странах предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Данная особенность является одним из отличительных признаков исполнительной модели федерализма. Поскольку в ст. 72 Конституции РФ предусмотрены предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и деятельность органов государственной власти субъектов РФ в названной сфере не должна противоречить федеральному законодательству, Россия не может считаться в чистом виде исполнительной федерацией[17].
В юридической литературе предусмотрена классификация исполнительного федерализма на парламентский и внепарламентский. По мнению Н.А. Филипповой, исполнительный федерализм в России не может считаться парламентским, поскольку Конституция РФ не предоставляет право Совету Федерации - представительному органу субъектов РФ - согласовывать с Правительством РФ пожелания органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов[18].
Между тем согласно Конституции РФ решающие полномочия в сфере контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти субъектов РФ принадлежат Президенту РФ, а не федеральному Правительству. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, тогда как согласно ст. 44 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"[19] федеральное Правительство вправе лишь инициировать рассмотрение Президентом вопроса о таком приостановлении. Однако в любом случае Конституция РФ содержит положение о том, что акт органа исполнительной власти субъекта РФ, противоречащий федеральному законодательству, может быть признан недействительным только по решению суда.
В теории права федерации классифицируются также на симметричные и асимметричные. В юридической литературе распространено мнение, что РФ является асимметричной федерацией, поскольку субъекты РФ имеют различный статус, закрепленный в федеральной Конституции. Некоторые юридические авторы, в основном проживающие в субъектах РФ, образованных не на национальной основе, предлагают сделать федерацию в России симметричной, то есть сравнять права всех субъектов РФ[20].
Думается, данная позиция не соответствует современному состоянию федерализма в России. Субъекты РФ различаются по географическому местоположению, экономическому развитию, национальному и культурному укладу. Вместе с тем сказанное не означает, что субъекты РФ должны, пользуясь своим экономическим положением, наличием ценных природных ресурсов, навязывать другим субъектам условия, ущемляющие их равноправие и конституционно-правовой статус. В любом случае выравнивание конституционно-правового положения всех субъектов РФ и превращение таким образом России из асимметричной федерации в симметричную негативно отразится на экономическом развитии регионов и не приведет к ожидаемым результатам.
При рассмотрении федеративных отношений в России не следует игнорировать экономическую составляющую данного вопроса. Так, введение налогов, пошлин, не предусмотренных федеральным законодательством и препятствующих свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, является действенным механизмом для разрушения единого федеративного государства. Не случайно в ч. 1 ст. 74 Конституции РФ запрещено введение подобных налогов и пошлин. Согласно ч. 2 ст. 74 Основного Закона России ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств может вводиться только федеральным законом и только в целях защиты жизни, здоровья, нравственности граждан, обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
Важным для укрепления российского федерализма является провозглашенный в ст. 15 принцип верховенства Конституции РФ над остальным законодательством, как федеральным, так и региональным. Так, Конституционный Суд РФ, образованный в соответствии с федеральным конституционным законом, вправе признать юридически недействительным любой нормативный акт субъекта РФ, противоречащий Конституции, иному федеральному законодательству и принятый в пределах исключительного ведения Российской Федерации или в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов[21].
Конституция РФ не определяет полного перечня органов государственной власти субъектов РФ и не относит к их числу только высшие органы государственной власти таких субъектов. Следовательно, субъекты РФ вправе самостоятельно создавать органы государственной власти на региональном уровне, в том числе в городах и районах. Однако образование данных органов и порядок их взаимодействия с вышестоящими органами должны соответствовать основам конституционного строя, принципам демократии и децентрализации[22].
Федерация в России, как и всякое федеративное образование, характеризуется разделением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. В ст. 71 Конституции РФ установлены предметы ведения федеральных органов государственной власти, в ст. 72 - предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в ст. 73 определены предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов РФ.
К исключительному ведению Российской Федерации отнесены такие полномочия, которые обеспечивают суверенитет государства, то есть его верховенство на своей территории, и территориальную целостность. К совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены такие области деятельности, которые представляются важными для интересов Федерации и могут затрагивать интересы нескольких субъектов Федерации, поэтому самостоятельная деятельность субъектов РФ в данных областях недопустима в целях сохранения единой Федерации.
Полномочия и предметы ведения федерации и ее субъектов в ходе становления федеративных отношений подвержены изменениям. Так, Конституция РФ предусматривает право федеральных органов исполнительной власти передавать отдельные полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ и наоборот. Данная передача полномочий позволяет повысить эффективность управления. Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" такие соглашения о передаче полномочий со стороны федеральных органов исполнительной власти подписываются либо Правительством РФ, либо по его поручению федеральным министерством или ведомством. Данные соглашения по своей природе носят административный характер, но в то же время являются конституционно-правовыми.
Между тем, думается, что некоторые субъекты РФ возлагают неоправданно завышенные надежды на финансирование со стороны Федерации тех проектов, которые могут быть реализованы субъектом РФ за счет собственных финансовых средств, например строительство метрополитена. Такая позиция регионов приводит к следующей ситуации: с одной стороны, субъекты РФ всячески пытаются расширить свои полномочия путем их законодательного закрепления, с другой стороны, при необходимости финансового обеспечения строительства того или иного объекта регионального значения субъекты РФ пытаются свести к минимуму свои полномочия в целях получения дотаций из федерального центра[23].
Таким образом, можно констатировать, что в России формально сложилась своя собственная модель федеративного устройства: Россия - конституционная, асимметричная федерация, основанная на территориальном и национально-территориальном принципах, признающая исключительный суверенитет Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Под формой государства понимается совокупность внешних признаков государства, определяемых его содержанием. Причины разнообразия форм государства многочисленны. Главнейшими из них можно назвать следующие: историческая традиция развития национальной государственности; исторические особенности становления национальной государственности; национальный состав населения данной страны, избрание той либо иной государственной формы. Категория "форма государства" получила на законных основаниях право гражданства почти во всех конституциях современных государств. Но способы конституционного определения формы государства отличаются своей спецификой. Это зависит от соотношения политических сил в обществе, конституционно-правовой традиции, уровня развития юридической техники, наличия внутренних и внешних угроз государственной безопасности, единства и территориальной целостности страны.