Файл: Государственные социальные внебюджетные фонды (Виды внебюджетных фондов, их классификация, источники формирования и задачи).pdf

Глава 1. Социально-экономическая сущность и роль социальных внебюджетных фондов

1.1 Социально-экономическая сущность внебюджетных фондов

В мировой экономики до возникновения единого централизованного денежного фонда государства, то есть государственного бюджета внебюджетные фонды образовались в виде особых фондов и специальных счетов. Эти фонды были предназначены для особых целей и носили мимолетный характер. Со временем они развивались и их количество росло.

Образовывались предназначенные финансовые неудобства благодаря множественности целевых фондов (в одних был избыток средств, в других - недостаток) и это все требовало дополнительных расходов на управление. В итоге, все эти ситуации привели к стандартизации целевых внебюджетных фондов, а потом к созданию государственного бюджета в конце XVII века.

Понятие «внебюджетные фонды» в экономической литературе излагают по-разному.

Профессор В.П. Петров по экономической природе считал, что внебюджетные фонды - государственные денежные доходы и расходы которые имеют целевое назначение, например пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд ликвидации ветхого жилья, дорожный фонд и т.д.^[1]

Профессор В.В. Карчевский говорил, что сущность внебюджетных фондов заключается в объединение экономических перераспределительных отношений, которые возникают в ходе движения финансовых ресурсов государства и муниципальных образований и которые имеют целевые источники формирования и направления использования.^[2]

По мнению профессора В.В. Ковалева, внебюджетные фонды это особая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов для финансирования определенных социально-экономических потребностей общегосударственного (регионального) значения. Другие авторы внебюджетные фонды рассматривают как специализированные фонды денежных средств государства, которые имеют целевое назначение и не входят в состав государственного бюджета.

Некоторые государственные внебюджетные фонды аккумулируют средства, адекватные бюджетным, поэтому их внебюджетность формальна и необоснованна. Если рассмотреть внебюджетные фонды с позиции внебюджетных средств, то средства различных общественных и некоммерческих организаций (например, благотворительных фондов) следует приписывать к внебюджетные фондам.

---

К внебюджетным фондам относятся фонды, образующиеся по решению органов разного уровня помимо соответственных бюджетов.

Внебюджетные фонды должны обязательно иметь целевой характер. Из этого следует, что источники доходов фондов в большой мере образуются из платежей, которые имеют целевое назначение, т.е. средства, направляемые для строительства и ремонта дорог; поступления, использующиеся на природоохранные мероприятия и т.д. Также образуются из платежей, которые предназначены к начислению во внебюджетные фонды в законном порядке или в форме добровольных взносов.^[3]

Все вышеперечисленные определения ограничивают понятие внебюджетных фондов только одной их разновидностью - государственными внебюджетными фондами.

В Бюджетном кодексе представлено следующее понятие внебюджетных фондов: "Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное страхование ".^[4]

Сущность внебюджетных фондов можно рассматривать с различных позиций. Э.А. Вафин, Н.С. Журкина и Н.З. Капкаева рассматривают сущность с двух позиций: с экономической и с организационно-правовой точки зрения.

Если рассматривать с точки зрения экономической категории, то внебюджетные фонды это особенная форма перераспределения и расходования финансовых ресурсов с целью финансирования социальных и экономических потребностей общества.

Как финансовая категория, внебюджетные фонды являются системой денежных отношений, которые связаны с перераспределением национального дохода, так как с помощью них формируются и расходуются фонды денежных средств для обеспечения расширенного воспроизводства трудовых ресурсов, научно-технических и социальных условий, а также создания благоприятного климата для развития бизнеса и общеэкономического развития.

Внебюджетным фондам характерны общие и специфические черты как особой форме финансовых отношений, объясняющие их разнообразие и развитие.

С организационно-правовой точки зрения, внебюджетные фонды - это специализированные учреждения некоммерческого характера, аккумулирующие государственные и негосударственные финансовые ресурсы и использующие их на финансирование определенных целевых программ экономического и социального назначения.

---

Следовательно, с финансово-экономической точки зрения, внебюджетные фонды представляют собой экономические перераспределительные отношения, которые создаются в ходе движения финансовых ресурсов и имеющих целевые источники формирования и направления использования, а с организационной точки зрения - определенные финансовые структуры, имеющие конкретные задачи и определенные цели.

В этом и проявляется двойственный характер внебюджетных фондов: как экономическая категория, фонды являются объектом управления финансовыми отношениями по формированию и использованию их средств, а в организационном плане фонды выступают субъектами этих отношений - специализированными целевыми финансовыми институтами, важнейшей специфической особенностью которых является некоммерческой характер их деятельности, которая ориентирована не на получение максимально возможной прибыли, а на выполнение другой целевой задачи, признанной обществом.^[5]

1.2 Виды внебюджетных фондов, их классификация, источники формирования и задачи

Внебюджетные фонды дают возможность:

– оказывать влияние на процесс производства через финансирование, субсидирования, кредитования предприятий;

– путем выплаты пенсий, пособий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры в целом выполнять социальные услуги населению

за счет предназначенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды обеспечивать природоохранные мероприятия;

– предоставлять займы, включая зарубежных партнеров, а также иностранные государства.

Внебюджетные фонды образуются двумя путями:

– выделением из бюджета определенных расходов, которые имеют особо важное значение;

– формированием внебюджетного фонда с собственными источниками доходов, для достижения определенных целей.^[6]

Постоянно в наименовании фонда существует цель расходования средств, потому что внебюджетные фонды предназначены для целевого использования.

Национальный доход является материальным источником внебюджетных фондов. Большая часть фондов образуется в ходе перераспределения национального дохода. Главные методы привлечения национального дохода в процессе его перераспределения при образовании фондов - взносы работодателей, средства из бюджета и займы.

---

Взносы вводятся законодательной властью. За счет средств федерального и региональных (местных) бюджетов формируется значительная часть фондов. Средства из бюджетов зачисляются в форме безвозмездных субсидий или установленных отчислений от налоговых доходов бюджета. Доходами внебюджетных фондов являются и заемные средства. А положительное сальдо, которое существует у внебюджетных фондов, может применяться для покупки ценных бумаг и получения прибыли в виде процентов или дивидендов.

В большей мере источники формирования внебюджетных фондов устанавливаются свойством и масштабностью задач, для действия которых они образуются. На множество источников и их величину оказывает давление экономического и финансового положения страны на каком-либо этапе развития.^[7]

Внебюджетные фонды можно подразделить по разным критериям: по назначению, по периоду функционирования, по правовому положению, по форме собственности и по охвату проблем.

Обычно внебюджетные фонды делят по критерию их зависимости от их целевого назначения – на социальные, экономические, экологические, культурно-просветительские, внешнеэкономические, научно-технические, с дальнейшим их подразделением по конкретным отраслевым, функциональным и другим признакам. К социальным фондам относят фонды пенсионного обеспечения, социального страхования, медицинского страхования, социальной поддержки населения. Группа экономических фондов включает инвестиционные, валютные, дорожные, жилищные и прочие фонды.

Впрочем, в рыночной экономике не всегда можно подразделить внебюджетные фонды на социальные и экономические, так как экономические фонды осуществляют экономическую деятельность, а так же они выполняют и социальные функции – поддержание уровня занятости населения, создание новых рабочих мест для граждан страны, а, следовательно, увеличение уровня их текущих доходов. Социальные фонды, кроме функции социального страхования и обеспечения граждан, осуществляют деятельность по управлению их активами, инновационную и инвестиционную деятельность. Например, Пенсионный фонд России, наряду с осуществлением основной своей функции – пенсионное обеспечение граждан, является крупнейшим долгосрочным инвестором на рынке ценных бумаг. Следовательно, социальные и экономические функции в деятельности большинства внебюджетных фондов переплетаются, поэтому они могут быть определены как социально-экономические.^[8]

---

Все внебюджетные фонды в зависимости от правового положения можно разделить на три группы.

К первой группе относятся фонды, консолидированные в государственном бюджете или бюджете муниципального образования. Доходы и расходы этих фондов утверждаются в составе соответствующего бюджета в виде целевых смет и субсчетов. Обособленность этих фондов несколько формальна, так как они являются частью бюджетных средств. До 2008 года в российской финансовой системе такие фонды назывались целевыми бюджетными фондами.

Внебюджетные фонды второй группы наделены юридической независимостью. В ежегодно принимаемых законах о бюджете этих фондов утверждаются доходы и расходы таких фондов. Бюджеты фондов этой группы отделены от других бюджетов бюджетной системы страны. В настоящее время все государственные внебюджетные фонды России относятся к этой группе.

Третья группа фондов является отраслевыми или межотраслевыми, так как они находятся в распоряжении министерств и ведомств. Такие фонды создаются для реализации определенных социально-экономических программ в рамках соответствующего ведомства за счет бюджетных средств. Поэтому в первый год функционирования эти фонды выступают как часть бюджетных средств. Фонд ежегодно обновляется при многолетних программах, постепенно обособляется от бюджета и приобретает финансовую самостоятельность, сохраняя лишь одностороннюю финансовую связь с бюджетом. К примеру, в Японии действует целевой счет, который сформирован из некоторых доходов бюджета государства и переназначающий налоговые поступления в частности от надобности между бюджетами префектур. Ржевская М.А. Указ. соч., с. 28

В России создано большое количество отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), не наделенные правами юридического лица и действуют от имени тех министерств, объединений и ведомств, в которых они образованы.

Отраслевые внебюджетные фонды – важный институт в экономическом и социальном развитии научно-технического потенциала в сфере геодезии и картографии, транспорта.

Еще фонды делятся на краткосрочные, долгосрочные или бессрочные в зависимости от ожидающегося периода действующей программы или условно намеченного времени для выполнения определенных целей. Фонд поддержки беженцам – краткосрочный фонд, примером долгосрочного фонды является фонд регионального развития, а бессрочный фонд – государственный пенсионный фонд. Однако деление это очень условно.

---