Файл: Свобода передвижения и выбор место жительство.pdf

Отношения по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных документов, регистрации и снятия с учета возникают и между государственными органами, уполномоченными на то законами Российской Федерации «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»[45] . 

В настоящее время государство идет по пути большей либерализации законодательства по вопросам обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, однако задачи, стоящие перед паспортно-регистрационной системой, остались прежними. Авторы работ, посвященных проблемам реализации правил паспортно-регистрационной системы единодушны во мнении, что основными задачами, стоящими перед паспортно-регистрационной системой являются:

1) текущий оперативный учет населения, позволяющий производить механический подсчет миграции населения как внутри административно - территориальных единиц, так и за их пределами. Талоны статистического учета, заполняемые при регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также при снятии с регистрационного учета содержат также сведения о поле регистрируемого гражданина, его семейном положении, социальном статусе, а также о месте, откуда прибыл (куда направляется), это позволяет органам учета и статистики иметь до некоторой степени ясное представление о миграционных процессах, что в свою очередь влияет на социально - экономическую политику, как в отдельных регионах, так и в масштабе всего государства. Подобного рода информация используется при разработке прогнозов а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально - экономического развития;

2) контроль и регулирование передвижения населения производится "...путем установления специальных правил проживания в различных местностях и переезде на жительство в другие районы страны..."[46]

Законом определен порядок ограничения передвижения на территориях, где введено чрезвычайное положение, в зонах стихийного бедствия и экологических катастроф, местах расположения военных городков, приграничных районах. Такие ограничения диктуются соображениями государственной и общественной безопасности и не противоречат действующим конституционным нормам и международным договорам. Однако до сих пор в некоторых регионах действуют правила, ограничивающие регистрацию граждан, прибывающих из - за пределов данных местностей (Москва и Московская область, Санкт - Петербург, Ставропольский и Краснодарский края и некоторых других), что, несомненно, вступает в конфликт с требованиями Конституции и федерального законодательства о свободе передвижения и выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации. 

Непростая общественно - политическая и экономическая ситуация диктует неоднозначный подход к решению данной проблемы, поскольку, массовая миграция населения, в том числе и граждан иностранных государств взывает откровенное недовольство среди жителей перечисленных населенных пунктов и территорий. Поэтому как население, так и представители органов государственной власти тех субъектов Федерации, где наиболее велик приток мигрантов, выступают за введение разрешительного порядка регулирования передвижения, при котором возможен будет контроль за миграционными процессами. 

Существующий механизм реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства, содержащийся в федеральном законодательстве (за некоторыми оговорками имеются в виду положения пунктов 10,12 и 21 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, признанных неконституционными в постановлении Конституционного суда»), однозначен в этих вопросах и направлен на отмену всех ограничений, что в некоторых случаях может приводить к достаточно непростым последствиям. Известны случаи принудительного выселения из собственных домов жителей крымско-татарской национальности в Крымском районе Краснодарского края, а также требования жителей о запрете прописки лиц армянской национальности в дома, принадлежащие им на праве личной собственности в станице Елизаветинской города Краснодара. 

Усиление социальной напряженности, угроза личной и общественной безопасности вызвали необходимость внесения изменений и дополнений в существующее законодательство о регистрационном учете. Проект Федерального закона "О внесении дополнений в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", содержащий предложение о включении городов - курортов федерального значения в перечень местностей, где может быть ограничено право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, отклонен Президентом ввиду того, что оно не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции, предусматривающей ограничение прав и свобод граждан только в той мере, насколько это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. 

Ограничение прав граждан недопустимо. Письмо Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу[47] . Однако, когда свобода передвижения, выбора места пребывания и места жительства для одних означает нарушения прав и свобод других лиц, представляется возможным установление некоторых ограничений данного права для обеспечения контроля над массовой неконтролируемой миграцией. 

В особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации Баглая М.В. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы, указывается, что "...защита прав и свобод, как и обеспечение общественной безопасности, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "б" части 1 Конституции Российской Федерации) такая защита может быть осуществлена только в форме закона. Однако трудно себе представить, насколько эффективной может быть эта защита, если при отсутствии федерального закона субъект Федерации, столкнувшись с массовым переселением граждан в одну местность, станет ожидать принятия федерального закона..."[48] . С этим нельзя не согласиться, тем более, если учесть, что законодательство о беженцах, а также вынужденных переселенцах не содержит реального механизма регулирования миграции.

3) обеспечение реализации субъективных прав и обязанностей граждан. Паспортно-визовая система не только обеспечивает право человека на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, ее действие в некоторых случаях способствует соблюдению иных субъективных прав и свобод. Таких, как например, как право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основные права и свободы человека принадлежат каждому индивидууму с момента рождения (ст. 17 Конституции). В статье 60Конституции Российской Федерации говорится о том, что гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако уже с момента получения паспорта (в соответствии с законодательством, он наступает по достижении гражданином Российской Федерации четырнадцатилетнего возраста[49] ) объем прав, а также обязанностей существенно расширяется (например - по достижении этого возраста гражданин имеет право самостоятельно совершать разного рода сделки, нести связанную с этим имущественную ответственность (ст. 26 п. 2 и ст. 28 п. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). 

В установленных законом случаях, в основной документ могут вноситься специальные отметки о наличии у конкретного гражданина того или иного набора прав либо обязанностей, так, например, в паспортах лиц, достигших призывного возраста проставляется штамп об отношении к воинской обязанности. Нельзя в связи с этим утверждать, что именно наличие паспорта (либо отметок в нем) порождают для гражданина какие - либо права и обязанности, данный документ является лишь носителем информации о наличии (отсутствии) некоторых, и очень немногих, из них.

4) охрана общественного порядка и обеспечение личной, общественной и государственной безопасности. Данная задача является одной из наиболее важных, стоящих перед паспортной системой. Под обеспечением личной безопасности здесь понимается защита имущественных (в основном, жилищных) интересов граждан, поскольку наличие, либо отсутствие регистрационного учета существенным образом влияют на некоторые отношения в области распределения муниципального жилья, рассмотрения в суде спорных вопросов в сфере владения, распоряжения, пользования жилыми помещениями различных видов собственности.

В нашей стране исторически сложилось такая ситуация, при которой надзор и контроль за пребыванием и проживанием граждан осуществляется правоохранительными органами, данная деятельность была и остается достаточно важной для решения правоохранительных задач, поскольку подобный тотальный учет населения (каким, в сущности, и является режим регистрации (прописки)) способствует выявлению лиц, скрывшихся от следствия и суда, уклоняющихся от исполнения обязанностей (например - воинской, обязанности уплаты алиментов), осуществлению других функций. Важную помощь оказывает действие паспортно-регистрационного режима в деле обеспечения государственной безопасности (соблюдение последнего ожесточается в приграничных, таможенных зонах, везде, где могут пострадать интересы государства).

Все изложенное позволяет нам говорить о том, что паспортно-регистрационная система представляет собой совокупность урегулированных правовыми нормами отношений по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных, выдаваемых уполномоченными на то органами документов, удостоверяющих личность гражданина, регистрации по месту пребывания и месту жительства в целях учета и регулирования передвижения населения, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод, и обязанностей, а также обеспечения личной общественной государственной безопасности, охраны общественного порядка. К сожалению, слабо отличается от существовавшего ранее и порядок оформления регистрации. Также, как и при получении разрешения на прописку, в настоящее время гражданин обращается в уполномоченные на то органы (домоуправление, паспортно-визовая служба органов внутренних дел), имея при себе большое количество различных документов, поскольку помимо перечисленных в части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение - ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа (или его надлежаще заверенной копии), должностные лица указанных органов нередко требуют иные документы, подчас никакого отношения к реализуемому праву не имеющие. 

Неудивительно, что такой подход к оформлению регистрации вызывает справедливые нарекания у граждан, изменивших место пребывания либо жительства, поскольку вызывает необходимость сбора большого количества различных справок и прочих документов для подтверждения фактов отнюдь не связанных с "...подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении", как это указывалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года.

Как уже было сказано, в современный период возросло значение конституционного статуса гражданина, охраны его прав, свобод, а также обязанностей. Государство обеспечивает реализацию таковых посредством издания целой системы нормативных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в данной сфере. В науке административного права в настоящее время нет единого подхода к вопросу классификации форм его выражения (источников административного права33). Большинство ученых склонны систематизировать источники права в соответствии с их значимостью и степенью воздействия на регулируемые отношения. Наиболее приемлемым, по нашему мнению, является разделение на международные акты и межгосударственные соглашения;

- законы (в том числе и основной - Конституцию);

- нормативные указы Президента Российской Федерации;

- постановления Правительства Российской Федерации;

- нормативные акты (приказы, инструкции, постановления) федеральных министерств, государственных комитетов, комитетов, других федеральных служб и ведомств;

- акты (законы, решения, постановления) органов государственной власти субъектов федерации;

- нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления[50] .

Гражданин, который изменил место жительства, обязуется законодательством не позже семи дней с момента прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, которое отвечает за регистрацию для предоставления[51] :

- документа, удостоверяющего личность;

- заявления, заполненного в строго установленной форме о регистрации по месту жительства; право жительство выезд свобода

- документа, который является в соответствии с жилищными нормами, действующими в РФ, основанием для вселения в жилое помещение.

Должностное лицо, ответственное за регистрацию в течение 3-дневного срока с момента обращения гражданина, передаёт перечень документов, указанных выше, в орган регистрационного учета. Орган регистрационного учета в течение 3-дневного срока с момента поступления документов регистрирует гражданина по месту жительства и производят в их паспортах пометку о регистрации по месту жительства. Гражданам, для регистрации которых необходимо предоставить другие документы, удостоверяющие личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.