Файл: Понятие собственности.pdf

В связи с этим Комитет министров пришел к выводу, что в соответствии с указом от 14 марта 1887 г. недвижимость за пределами городских поселений более не должна находиться под управлением иностранцев. Это положение распространилось и на иностранные акционерные общества.

Условия для возникновения и развития монополистических объединений сложились в России еще в середине 70-х годов. Однако лишь в 80-е годы происходит довольно интенсивное развитие картелей. В первую очередь оно наблюдается среди предприятий, выполнявших железнодорожные заказы. С начала 80-х годов один за другим возникали «Союз рельсовых фабрикантов», «Союз мостостроительных заводов» и др. синдикаты.

Что касается предприятий, находящихся в государственной собственности, то длительное время не было никаких положений, регламентирующих деятельность казенных предприятий. В каждом конкретном случае действовал свой режим. Однако фабрикант подчинялся приказу так называемой «большой казны» и был ей финансово подотчетен и по расходам, и по доходам. Самостоятельно принимать решения по производству и сбыту промышленники не имели права. Весь объем производства и доход от реализации шли в государственную казну.

Неэффективность производственной деятельности казенных заводов породила практику отдачи в арендное содержание или в собственность частным лицам. В российском законодательстве не существовало нормативного акта, определявшего правовой порядок заключения договора аренды казенного завода. Для каждого отдельного случая Кабинет министров принимал особое положение, утверждавшееся императором. Чаще всего заводы сдавались в аренду с публичных торгов, организацией которых занимались местные органы управления того министерства, в ведении которого находилось данное предприятие. Допускалась аренда без торгов. Так, в 1889 г. был отдан в арендное содержание инженеру И. Скабинскому Бялогонский горный завод в Царстве Польском. Существенные условия договора были утверждены Комитетом министров: сроком на 30 лет без публичных торгов за 3 тыс. руб. в год с правом казны повышать арендную плату через 15 лет до 50%. Все прочие условия договора определялись министром государственных имуществ. После передачи завода в арендное содержание казенное управление ликвидировалось, служащие, которые не выслужили пенсии, увольнялись на основании Устава о службе гражданской в Царстве Польском.

Порядок приватизации казенных заводов можно рассмотреть на примере Правил о продаже уральских казенных горных заводов, утвержденных императором 18 октября 1871 г. Горные заводы, предназначавшиеся для отчуждения, определялись в специальном приложении к правилам и продавались не целыми округами, а отдельными заводами с принадлежащими им отводами. К покупке допускались лица всех состояний, а также иностранные подданные, частные товарищества и акционерные компании. К приобретению казенных заводов в собственность не допускались лица, принимавшие участие в оценке заводов и определении условий публичных торгов; эти ограничения не распространялись на жен и детей указанных лиц. Продаже завода должно было предшествовать поземельное устройство заводского населения, для чего создавалась специальная комиссия из представителей местных органов управления, а также министерств финансов, внутренних дел и государственных имуществ.

Для определения стоимости заводов создавалась оценочная комиссия под председательством назначенного министром финансов чиновника и четырех представителей — государственного контроля, горного инженера, лесничего и частных горных заводов. Оценочная комиссия подготавливала следующие документы: проекты полного отвода земель, лесов и рудников, необходимых для действия завода; опись заводских строений и иного недвижимого имущества; список инвентаря и заводских запасов; сведения о действительной производительности завода. Описи и оценки заводов по мере их окончания представлялись на утверждение министру финансов и по его распоряжению публиковались в русских и иностранных ведомостях. В публиковавшихся условиях продажи обязательно указывалось, что лежавшие на правительстве обязанности по содержанию церквей, школ, больниц и богаделен при казенных заводах переходят к приобретателю этих заводов.

Торги производились в Министерстве финансов не ранее шести месяцев после публикации условий продажи каждого завода. Желающие вызывались к торгам в установленный срок и должны были прибыть лично или представить свои предложения в запечатанных конвертах с указанием цены. Вместе с представлением условий приобретатель удостоверял свою личность и давал залог для первоначального обеспечения торгов в размере не менее 1/10 части оценочной суммы. Итоги торгов утверждались министром финансов сразу по окончании, если предложенная цена была не ниже оценочной. Покупатель вносил наличными 1/6 часть покупной цены, остальное выплачивалось с рассрочкой на 37 лет с добавлением 5% интереса казны на основании банковских правил. За заводские запасы, не вошедшие в общую оценку отвода, покупатель вносил суммы наличными в течение трех лет равными долями за каждый год вперед.

Формально покупатель становился собственником завода после торгов - ему на общем основании выдавался владенный акт с взысканием крепостных пошлин. Но при этом запрещалось до окончательной уплаты стоимости завода обременять его залогом. Завод, на котором лежал казенный долг, мог быть владельцем отчужден не иначе как с ведома казны и с принятием долга на себя приобретателем. Покупатель казенного завода был обязан уплачивать горные подати на общем основании, как и другие собственники частных горных заводов. На основании указанных правил было приватизировано несколько уральских горных заводов — Серебряпский, Артинский и другие.

Таким образом, казенная промышленность была особым экономическим укладом, организация и методы хозяйствования в котором в целом строились на началах строго централизованного управления. Изменение же структуры управления предприятиями сопровождалось развитием нормативно-правовой базы. В конце XIX в., в 1899 г., было издано Положение о главном по фабрикам и государственным делам присутствии. Для регулирования института права собственности это стало весьма важным моментом. Создание этого органа разграничило управление в промышленности по формам собственности. Присутствие занималось промышленностью, находящейся только в частной собственности, а Министерство государственных имуществ только казенной промышленностью. Распределение же подрядов и торгов для субподрядчиков казенных предприятий осуществлялось Сенатом.

В некоторых сферах торгового оборота государство ставило себя в исключительное положение в качестве продавца, покупателя или лица, оказывавшего те или иные виды услуг. Так, в законодательстве не сложилось четкого представления о правовом институте государственной монополии и применялся обобщающий термин «регалия», под которым понимались все виды источников государственных доходов, которые не подпадали под категорию налогов, пошлин и разного рода сборов. В Государственной росписи доходов в отделе «Правительственные регалии» объединились доходы горные, монетные, почтовые, винные, телеграфные и телефонные. Государственные регалии не были институтом только финансового права, так как их функционирование во многом обеспечивалось за счет инициативы и капиталов частных лиц.

Правительство по согласованию с откупщиками разрабатывало специальные «образцовые условия», которые после утверждения их императором публиковались для всеобщего ознакомления. Для обеспечения исправности откупного содержания питейного сбора откупщики должны были предоставлять залог в виде наличных денег, иных ценных бумаг и недвижимых имуществ в размере третьей части годовой откупной цены. В случае недовыручки при продаже залога недостающую сумму возмещали ценовщики и городские общества, избиравшие последних.

Винокурение, то есть выделка хлебного спирта и вина, на получение дохода от реализации которых государство имело монопольное право, производилось как на казенных, так и на частных заводах. Из частных лиц правом винокурения пользовались дворяне и чиновники определенных классов, а также лица, имевшие особые грамоты. Производство на частном заводе допускалось только в том случае, если его владелец заключал в казенной палате контракт на поставку спирта и хлебного вина в казенные магазины или непосредственно откупщикам. Запрещалось производить продукцию сверх количества, определенного в контракте; если винокуренный завод не был связан обязательствами поставить спирт и вино для нужд питейного откупа или за границу, он опечатывался и производство на нем прекращалось.

Все места, управлявшиеся по общему положению о губерниях, были объявлены районом казенной продажи питей, в котором продажа спирта, вина и водочных изделий на местное потребление стала составлять исключительное право государства.

Наиболее крупная после винной почтовая регалия предусматривала возможность заключения договоров об отдаче казенных почтовых станций в содержание частным лицам, а также заведение вольных почт. Деятельность предпринимателя в данном случае оставалась в сфере государственного управления, и его статус можно условно определить как положение находившегося на хозяйственном расчете государственного служащего. Устав почтовый рассматривал содержателей вольных почт и подведомственные места и лица в одном ряду и обязывал почтовое начальство «об усерднейших из них доводить до сведения высшего начальства, испрашивая и приличные награды, а с оказавшихся виновными в противном делать должные взыскания». Характерно то, что содержатель вольной почты мог быть лишен своего права «без всякого судопроизводства по одному исследованию губернской почтовой конторы».

Государственные регалии предполагали наличие в собственности государства целого ряда заведений - склады, лавки, магазины, станции и т.д. Договоры, в которых государство временно передавало свое монопольное право частному лицу, преследовали также цель приобрести данные недвижимые имущества. По общему правилу те заведения, которые предприниматель устраивал в той или иной сфере государственного хозяйства, после окончания договора переходили в ведение казны. Так, Устав о питейном сборе и акцизе устанавливал, что выстроенные откупщиками питейные дома по истечении срока откупа оставались «в пользу казны безденежно» и поступали в сдачу новому откупщику вместе с прочими казенными строениями. При устройстве вольных почт, если ее содержатель хотел приступить к постройке домов для помещения станции, почтовое начальство должно было ходатайствовать об отводе под строение земель и отпуске леса из казенных дач. Такая инициатива и ее реальное воплощение не означало отмены действия нормы, в соответствии с которой содержатель лишался права в случае нарушения правил о содержании вольных почт без компенсации произведенных затрат.

Устав телеграфный предоставлял право устройства и содержания городских телефонных сообщений общего пользования частным лицам по выбору министра внутренних дел по контрактам, которые заключало с ним Главное управление почт и телеграфов. Работы по устройству телефонной сети производились на средства контрагента под наблюдением чинов телеграфного ведомства. За предоставление права учреждения и эксплуатации телефонных сообщений предприниматель должен был отчислять в телеграфное ведомство 10% со всей суммы абонементного сбора, взимаемого с частных лиц и обществ, и 5% — со сбора с правительственных и городских учреждений. В обеспечение исправного устройства и содержания телефонных сообщений контрагент предоставлял залог наличными деньгами или гарантированными правительством ценными бумагами в тройном размере от годового взноса в казну с суммы абонементного сбора.

В случае неисправного содержания телефонной сети Главное управление почт и телеграфов вручало контрагенту представление с требованием устранить нарушения в семидневный срок. После трех подобных случаев контрагент лишался права эксплуатации телефонной сети, и она безвозмездно поступала в собственность правительства. Эта мера взыскания скорее носит публично-правовой характер (конфискация), чем гражданско-правовой (досрочное прекращение договора). При исправном содержании телефонной сети по истечении 20 лет со дня заключения контракта предприниматель передавал сеть в исправном состоянии в распоряжение правительства, но с компенсацией ее стоимости. Правительство было вправе приобрести в свою собственность сеть до истечения 20-летнего срока, но не ранее как по истечении семи лет эксплуатации ее контрагентом. Сумма, подлежавшая уплате устроителю телефонной сети, определялась по соглашению: если оно не было достигнуто, то стоимость выкупа определялась исходя из чистого дохода за семь предшествовавших лет. Из полученной суммы вычитался итог чистых доходов одного наименее и одного наиболее доходных годов. Средний чистый доход оставшихся пяти лет принимался за норму годового чистого дохода, и производилась капитализация из расчета 5%.

Доходы от других регалий — горной и монетной — были сравнительно невелики, и получали их в основном за счет остатков готовой продукции, реализация которых допускалась только в случае удовлетворения нужд государственного хозяйства.

Низкие доходы от горной регалии, обусловлены тем, что царизм упорно сохранял за владельцами земли их право собственности на недра. Еще в 50-х годах многие члены комиссии, утвержденной для пересмотра системы податей и сборов, признавали: «При неограниченном праве частной собственности на недра земли государство не может свободно пользоваться всеми необходимыми для его блага естественными богатствами». Однако правительство не решалось ограничить привилегии дворянства, полученные им еще при Екатерине II (28 июня 1782 г.). Показательно при этом, что в правительственных кругах понимали отрицательные последствия сохранения частной собственности на недра. В докладной записке министра финансов от 19 апреля 1876 г. говориться: «Нет сомнения в том, что, предоставляя владельцу безусловное право собственности не только на поверхность земли, но и на ее недра, существующий закон во множестве случаев стесняет предприимчивость часто без особой пользы для владельца и всегда в ущерб государству. Эти стеснения особенно ощутительны в каменноугольном и рудокопном деле, и предотвращение их не могло бы не иметь благотворного влияния на развитие у нас этих важных промыслов». Далее предлагалось этот вопрос обсудить в Министерстве юстиции и Министерстве государственных имуществ.

Очередные обсуждения не изменили положения, хотя с 1887 г. стали действовать правила о частной горной промышленности на свободных казенных землях. «Согласно этому закону, — указывалось в официальном обзоре, — казенные земли, состоящие в ведении управлений государственными имуществами или приписанные к казенным горным заводам, за исключением состоящих в бессрочном пользовании (земли посессионных заводов, казачьих войск и т.д.), признаны свободными для горного промысла. Для добычи ископаемых отводятся площади в размере не более одной квадратной версты каждая... За пользование поверхностью взимается в казну особая оброчная плата».

Большого практического значения новый закон иметь не мог, так как в важнейших районах горной промышленности наиболее перспективные территории находились в посессионном владении (Урал) или были собственностью помещиков и владением Войска Донского (Юг России). Поэтому представители предпринимательских кругов все настойчивее добивались отмены или хотя бы ограничения прав землевладельцев на недра. Выражая их интересы, Русское техническое общество в 1879 г. постановило ходатайствовать об установлении более длительных сроков отдачи земель в аренду для разработки полезных ископаемых.