Файл: Теория и практика разделения властей ( Историко–правовые корни принципа разделения властей).pdf

Реформа системы государственных органов, которая началась во второй половине 80-х годов, явилась частью перестройки всех сфер жизни общества и государства. Узловым требованием современных преобразований аппарата государственного управления выступает приведение его структур в наиболее полное соответствие с объективно необходимым в новых социально-экономических условиях содержанием управленческой деятельности(1988 год). Переходный период в нашей стране заставил многих переосмыслить принцип разделения властей и буржуазный парламентаризм. Рассмотрим ,к примеру, реформу представительной системы. На XIX Всесоюзной Конференции КПСС в качестве задач были поставлены «ограничение власти исполнительных органов и утверждение полновластия Советов, создание механизма, исключающего возможность узурпации власти каким-либо органом государства или каким-либо должностным лицом партии или государственного аппарата». Реально эти решения воплотились в следующее: учреждение Съезда народных депутатов СССР как органа высшей государственной власти, функция законодательствования была распределена между Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, учрежден пост председателя Верховного Совета СССР – высшего должностного лица в государстве, сочетающего полномочия главы государства и спикера парламента, Президиум Верховного Совета СССР утратил право принимать указы, вносящие изменения в законы, были проведены некоторые другие изменения. Результаты же были весьма посредственные: не заработала предполагаемая система «сдержек и противовесов», в целом не оправдал себя институт председателя Верховного Совета СССР…он оказался юридически немощным при решении в оперативном порядке важных государственных и политических проблем, «идея конституционного закрепления руководящей роли КПСС как ядра государственных и общественных органов окончательно выявила свою несостоятельность».

Таковы были первые шаги в перестройке представительной системы России. Одним из самых значительных изменений в системе органов исполнительной власти стало учреждение института президентства. М.С.Горбачев сказал, что «предназначение президентской власти в том, чтобы повысить эффективность функционирования не только высшего эшелона, но и всей системы государственного управления.». («Известия», 1990, 29 марта).Однако, президентская власть начала все более усиливаться. В 1991 году был издан закон «О Президенте РСФСР», который, по сути, совместно с изменениями в Конституции, установил Суперпрезидентскую форму правления. В ноябре 1991 года Президент был наделен полномочиями издавать указы, имеющие силу законов, по вопросам экономической реформы. Принцип разделения властей был подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября 1993 года. Сам факт, что в Положении о федеральных органах власти, на переходный период, подменившем действовавшую Конституцию, не было норм о статусе Президента, свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной.

Реформа судебной системы коснулась самых основ деятельности судов. Очень важно было обеспечить независимость судов от других государственных органов и, особенно, от партийного аппарата. Очень важным шагом в деле судебной реформы, пожалуй наиболее практически значимым из всех сделанных до сих пор, стало принятие закона «О статусе судей в Российской Федерации» в 1992 году. Этот закон закрепил ряд положений, позволяющих обеспечить независимость судей: неограниченный срок полномочий судьи, невозможность привлечения судьи к ответственности (кроме как с санкции Генерального прокурора) и многое другое. Был создан Конституционный суд, который должен был обеспечить не только охрану прав и свобод, но и контроль за деятельностью государственных органов. Были предприняты и многие другие меры для реализации принципа разделения властей, однако вряд ли можно утверждать, что эти меры были эффективны.

Глава 2. Ветви в системе разделения властей

2.1. Законодательная власть

В общем виде понимание законодательной власти как основного юридического канала выражения воли народа верно. Однако всегда ли законодательная власть поступает в соответствии с интересами народа, который включает в себя различные социальные группы с разными интересами? Законодательные решения вполне могут соответствовать одним интересам, нарушая при этом другие. Следовательно, законодательная власть должна консолидировать различные интересы социальных и политических сил, чтобы правильно определять приоритеты, вырабатывая и принимая компромиссные решения.

В системе разделения властей законодательная власть призвана устанавливать посредством принятия законов определенные правила поведения и осуществлять контроль их исполнения. Исполнительная власть соответственно нацелена на исполнительно-распорядительную деятельность, а судебная призвана разрешать правовые споры.

Нужна помощь в написании?

На первый взгляд у каждой из ветвей власти свое предназначение, свои задачи и функции. Однако законодательная власть в системе разделения властей занимает первостепенное место. Во-первых, ею устанавливаются правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти. Во-вторых, определяя организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет свою ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное функционирование. В-третьих, законодательная власть выполняет также контрольную функцию, проверяя качество и своевременность реализации законов.

Итак, главная задача законодательной власти – принятие законов, имеющих юридическую силу, регулирующих важнейшие общественные отношения и реализуемых в основном другими ветвями власти.

Следовательно, можно определить законодательную власть как обособленную сферу государственной деятельности, осуществляющей в установленном законом порядке непосредственно народом или представительными органами разработку и принятие законодательных решений, а также контроль их реализации.

Функционирование законодательной власти невозможно в отрыве от других ветвей государственной власти, число которых в современном законодательстве растет. Законодательная власть работает в России как на федеральном, так и на региональном уровне. Рассматривая направления взаимодействия ветвей власти, сосредоточим внимание на федеральном уровне.

Основной вектор взаимоотношений законодательной власти в системе разделения властей задан отношениями с исполнительной властью, органы и полномочия которой определяются Конституцией РФ и законодательством России. Однако, в отличие от законодательной власти, органы исполнительной власти иерархичны и составляют исполнительную вертикаль, предполагающую подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Для законодательной власти такая иерархичность не характерна, законодательные органы опираются на положения законодательства и соответственно подчинены закону.

Весьма заметно отличаются данные ветви власти и по численности. Исполнительные органы в России насчитывают сотни тысяч человек, в то время как состав депутатского корпуса федерального парламента насчитывает 616 человек (450 депутатов и 166 сенаторов).

Характер отношений между законодательной и исполнительной властью во многом обусловливается формой правления и государственным режимом. В парламентских формах (парламентская республика, парламентарная монархия) доминирует законодательная власть, которая формирует правительство, ответственное перед парламентом, а роль главы государства не имеет существенного значения. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях лидирующее положение занимает глава государства, а также правительство, которое зачастую он и возглавляет. Парламент не формирует правительство, не может отправить его в отставку, глава государства и министры могут быть отрешены от должности парламентом только посредством процедуры импичмента[3].

Совершенствование форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти приводит к возникновению смешанных форм правления – президентско-парламентских (Россия, Франция) или парламентарно-президентских (Венгрия, Украина) республик. Именно поэтому важно учитывать тенденцию к стиранию границ между классическими формами правления, к расширению числа смешанных форм, что характерно и для современной России.

Российская конституционная модель закрепляет приоритетное положение Президента РФ в механизме разделения властей. И хотя он не является главой исполнительной власти, но, выполняя координационно-согласительные функции, фактически оказывает на нее существенное влияние. Так, Президент РФ самостоятельно формирует Правительство РФ и лишь Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы. Причем такое согласие можно признать формальным, поскольку в случае трехкратного отклонения предложенной кандидатуры (предложенных кандидатур) Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Весьма спорна и позиция по этому вопросу Конституционного Суда РФ, который подтвердил право Президента РФ представлять в Государственную Думу для согласования одну и ту же кандидатуру премьер-министра во второй и в третий раз. Таким образом, утрачивается смысл согласования кандидатуры премьер-министра с Государственной Думой, которая, находясь под угрозой роспуска, принуждается к даче согласия на назначение президентской кандидатуры. Примечательно, что трое судей Конституционного Суда РФ выразили по этому поводу особое мнение, что свидетельствует о спорности данного решения[4].

Нужна помощь в написании?

Среди других форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти можно отметить ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой, которая может выразить недоверие Правительству или отказать в доверии (ст. 117 Конституции РФ).

Наряду с этим отмечается активная нормотворческая деятельность Правительства РФ, число нормативных актов Правительства РФ растет с каждым годом. Некоторые нормативно-распорядительные акты Правительства становятся традиционными (например, ежегодные постановления о календарных переносах выходных дней для объединения с праздничными днями).

Другим направлением взаимодействия законодательной и исполнительной власти становится концепция делегированного законодательства и регламентарной власти.

Необходимость делегирования законодательных полномочий исполнительной власти возникает в разных случаях. Такая процедура может использоваться тогда, когда необходимо срочное правовое регулирование каких-либо отношений, а парламент перегружен; когда решение вопроса не вызывает дискуссий и достаточно подзаконного регулирования такого решения.

Делегирование полномочий правительству имеет ограничения. В зарубежных конституциях обычно устанавливается, что нельзя делегировать законодательные полномочия, относящиеся к основным правам и свободам человека и гражданина[5].

Конституционный Суд РФ уточнил такие критерии, установив, что нельзя делегировать те полномочия, для реализации которых Конституция РФ предусматривает принятие закона. Например, законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), регламентирован порядок выборов Президента РФ и Государственной Думы (статьи 81 и 96 Конституции РФ), статус столицы Российской Федерации (ст. 70 Конституции РФ). Регулирование таких вопросов нельзя делегировать исполнительной власти, а упомянутая позиция Конституционного Суда РФ существенно уточняет концепцию делегированного законодательства в России[6].

При реализации делегированных полномочий орган исполнительной власти не вправе выходить за пределы делегирования и нарушать сроки реализации таких полномочий.

Несмотря на то, что Конституцией РФ не предусмотрены положения о делегированном законодательстве, на практике применяется делегирование полномочий парламентом Правительству, а иногда и Президенту РФ (например, в текст закона включается поручение Правительству РФ или Президенту РФ урегулировать те или иные вопросы).

Что касается регламентарной власти, то она означает издание исполнительной властью актов, имеющих силу законов. В отличие от делегированного законодательства, для этого не требуется передачи полномочий парламентом. Такая система используется, например, во Франции, в некоторых странах Африки. В России регламентарная власть пока не используется, хотя предпосылки к ее установлению имеются (например, право Президента РФ при определенных условиях издавать указы по законодательным полномочиям).

Взаимодействуя с исполнительной властью, законодательная власть осуществляет также и контрольные полномочия, что находит отражение в различных формах парламентского контроля, среди которых выделяют финансовый контроль, парламентские слушания, парламентские расследования, депутатские вопросы и запросы, отчеты Правительства, выражение ему недоверия или отказ в доверии. Новой формой парламентского контроля стала введенная поправкой в Конституцию РФ в 2008 году ежегодная отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой[7].

Не менее важное направление деятельности законодательной власти – ее взаимодействие с судебной властью.

Характеризуя судебную власть, необходимо исходить из того, что она представляет собой конституционно обособленную и самостоятельную ветвь государственной власти, основное предназначение которой – разрешение правовых споров посредством деятельности судебных органов по осуществлению правосудия.