Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности.(Прокурор и оперативно-розыскная деятельность).pdf

Для недопущения снижения эффективности прокурорского надзора в данной связи следует учитывать бланкетный характер ряда норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Так, если в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» непосредственно установлено, что порядок осуществления того или иного аспекта оперативно-розыскных действий регламентирован ведомственными нормативными правовыми актами (в частности, организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий - ст. 4; перечень руководителей оперативно-розыскных органов, наделяемых правом вынесения постановлений о проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, - ст. 9; перечень ДОУ и порядок их ведения - ст. 10), то исполнение таких актов также должно входить в предмет прокурорского надзора.^[7] Однако иные аспекты оперативно-розыскных действий, например исполнение ведомственных нормативных актов, регламентирующих организацию привлечения граждан с их согласия к сотрудничеству на конфиденциальной основе (предварительное изучение кандидатов, учетно-регистрационные моменты и т.п.), не должны входить в предмет прокурорского надзора.

Глава 3. Несовершенство законодательного регулирования вопросов осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Особое место среди субъектов конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в России занимают органы прокуратуры. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» относит к основным задачам прокуратуры, а пределы прокурорского надзора охватывают весь комплекс прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ. Определенная особенность органов прокуратуры заключается в том, что в законодательных актах нет прямых указаний о принадлежности ее какому-либо из видов государственной власти. Ст. 129 Конституции Российской Федерации указывает в общих чертах предмет прокурорской деятельности, определяет общий порядок назначения на должность прокуроров различного уровня и освобождения от нее. Полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации Конституция позволяет определить федеральным законом.

В Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации среди прочих отраслей прокурорского надзора законодатель выделяет и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, определяя, что предметом надзора в этой области являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Так, законодатель подчеркнул объективную взаимосвязь оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, которая обусловлена тем, что в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности

создаются предпосылки, и условия для начала уголовного преследования, тем самым последовательно решаются задачи обнаружения и раскрытия преступления, выявления виновных и обоснования их ответственности.

В связи с этим в юридической литературе распространено убеждение, что анализируемое конституционное предписание игнорирует сущность такого специфического и самостоятельного вида деятельности, какой является оперативно-розыскная деятельность.

По мнению В.Н. Осипкина необходимо выделить прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.^[8] Многие авторы придерживаются иной позиции, в соответствии с которой ставить «под сомнение содержание конституционной нормы» оснований не имеется.

С учетом специфики оперативно-розыскной деятельности предмет прокурорского надзора не может рассматриваться в полной мере как идентичный с предметом прокурорского надзора за производством предварительного расследования. Соответственно, и полномочия прокуроров по осуществлению надзорных функций, безусловно, будут существенно различаться. Однако такие вопросы должны решаться не в Конституции РФ, а в федеральном законодательстве и иных нормативных правовых актах.^[9]

Так, федеральное законодательство определяет, что не всякий прокурор имеет право осуществлять надзор за оперативно-розыскной деятельностью. Согласно ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 12 августа 1995г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» прокурорский надзор за исполнением данного Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

Приказ Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» определяет порядок назначения уполномоченных прокуроров и обязывает руководителей прокуратур провести ряд организационных мероприятий, подчеркивающих особенности организации прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. В частности, определенный Приказом от 15 февраля 2011 г. № 33 особый порядок назначения уполномоченных прокуроров, а также лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, обусловлен тем, что в оперативно-розыскной деятельности применяются как гласные, так и негласные методы работы, организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий составляет государственную тайну, а утечка информации из органов прокуратуры может негативно отразиться на результатах оперативно-розыскной деятельности и привести к тяжким последствиям.

Широко распространена позиция, что учитывая тесную взаимосвязь оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности вряд ли необходимо выделение прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.

Вместе с тем в законодательстве об оперативно-розыскной деятельности имеется немало пробелов и неясностей, в т. ч. и в вопросах, связанных с полномочиями прокурора, при осуществлении надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за органами дознания и предварительного следствия понятны, действенны и вытекают из положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ. Ст. 21 Федерального закона об оперативно-розыскной деятельности лишь в общем виде устанавливает надзорные полномочия прокурора при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью, что не способствует эффективности прокурорского надзора в этой области.

Как отмечают Е.Л. Никитин и Г.В. Дытченко, «при обсуждении проблем прокурорского надзора на круглых столах и научно-практических конференциях прокуроры, осуществляющие надзор как в сфере оперативно-розыскной деятельности, так и по иным отраслям и направлениям, указывают и на существующие недостатки законодательства (несогласованность норм, пробельность, общая неконкретная регламентация правоотношений и т.п.) и острую нехватку научно обоснованных методических рекомендаций, которые в целях единства правоприменения были бы одобрены Генеральной прокуратурой Российской Федерации».^[10]

Ученые выделяют в качестве существующих недостатков неполноту определения предмета надзора без учета всех требований федерального законодательства к осуществлению оперативно-розыскной деятельности; неадекватность полномочий прокурора и правовых средств реализации их целям.^[11]

Оперативно-розыскная деятельность не может быть урегулирована столь же детально, как деятельность, связанная с возбуждением и расследованием уголовного дела. Однако прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью должен базироваться на совершенно определенных и последовательных предписаниях, поскольку в противном случае он будет осуществляться произвольно, в зависимости от усмотрения конкретных прокуроров и в меру понимания ими общих принципов своей работы.

Приказ от 15 февраля 2011 г. № 33 в некоторой степени конкретизировал полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, но и эти положения дают повод для дискуссий, в том числе для дискуссии, касающейся вопроса пределов осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой области.

Так, В.М. Атмажитов и В.Г. Бобров наряду с другими положениями критикуют пп. «б» п.6 Приказа от 15 февраля 2011 г. № 33, согласно которому уполномоченному прокурору дано право проверять законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений. Обосновывая свою позицию, В. М. Атмажитов и В.Г. Бобров ссылаются на ч. 5 ст. 10 Федерального закона об оперативно-розыскной деятельности, в которой установлено, что перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность, поэтому и контроль за соблюдением этого порядка возложен на эти органы. Ссылаясь на ч. 1 ст. 21 Федерального закона о прокуратуре РФ, они приходят к выводу, что прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными правовыми актами.^[12]

Но имеется и другая позиция. Ведомственные нормативные правовые акты принимаются во исполнение и в развитие положений Федерального закона об оперативно-розыскной деятельности. Так, например, в некоторых из них определен порядок проведения конкретных оперативно-технических мероприятий, где фактически установлены дополнительные условия проведения этих мероприятий, которые по объективным причинам не могут быть опубликованы в открытых источниках. Нарушение таких условий закономерно приводит к нарушению Федерального закона об оперативно-розыскной деятельности и может привести к нарушению конституционных прав граждан.

Поэтому прокурорский надзор за исполнением предписаний ведомственных нормативных правовых актов, безусловно, необходим.

Невозможно сделать вывод о законности действий и решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, если выявлены нарушения в исполнении ведомственных нормативных правовых актов.

В этой связи необходимо обратить внимание, например, на п. 1.1 совместного Указания Генпрокуратуры России, ФСБ России от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности». Он устанавливает, что оперативно-розыскная деятельность и надзор за законностью ее осуществления должны в равной степени обеспечивать не только гарантии соблюдения прав человека и гражданина, правомерность оперативно-розыскных мероприятий, но и установленный законодательством РФ, ведомственными нормативно-правовыми актами порядок организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Помимо сказанного, необходимо сказать, что в некоторых случаях, путают прокурорский надзор с институтом ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью. Все же, прокурорский надзор является независимым средством проверки эффективности и качества ведомственного контроля.

Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица, с тем, чтобы они неукоснительно и качественно выполняли возложенные на них обязанности.

Существенную роль в этой деятельности могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушение закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина. В.В. Россинский отмечает, что на прокуратуру возлагаются обязанности надзора за самими контролирующими органами, а именно в части обеспечения прав и свобод человека и гражданина.^[13]

В приказе Генерального прокурора РФ от 7февраля 2013 г. № 58 «Об утверждении положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур» отмечено, что при проверке состояния прокурорского надзора за исполнением закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, необходимо обращать внимание на качество ведомственного контроля, тем более, что ведомственный контроль не всегда выполняет свою функцию и осуществляется должным образом.