Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Модернизация государственной службы в Российской Федерации).pdf

Предметное поле реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя двухуровневую структуру: макро и микро. Макроуровень касается институционального аспекта реформирования государственной службы, а микроуровень - поведенческого, что позволяет рассмотреть реформирование госслужбы с точки зрения социолого-синергетического подхода, во всех социальных системах и элементах, их составляющих.

Ориентация государственной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств чиновников. Для этого необходимы законодательно закрепленные рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор работников, контрактный механизм взаимоотношений служащего и административного учреждения, периодическая оценка персонала.

Cоциальные аспекты реформирования государственной службы разделены на две группы, которые достаточно условно можно назвать внутренними и внешними (по отношению к государственной службе)^[28]:

Социальное действие самих государственных служащих, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов. Это внутренний социальный аспект, включающий трудовое поведение, его мотивы, социально-профессиональные ценности и установки, определяющие профессиональное поведение, этические моменты и т.д.

Взаимодействие общества и органов государственной власти. Это внешний социальный аспект, включающий отношение общества к государственной службе и влияние на нее, социальную эффективность деятельности государственной службы в интересах гражданского общества и другие моменты.

По данным РАГС, половина государственных служащих и подавляющая часть населения даже приблизительно не знают смысл и целей реформ. Но если люди, профессиональная служебная деятельность которых состоит в обеспечении исполнения полномочий органов власти, де-юре провозгласивших и проводящих реформы, не понимают смысла этих реформ и не убеждены в их успехе, то они не желают и не могут способствовать достижению позитивного результата. Здесь возникает принципиальный вопрос: кому нужна эта реформа? Получается, что нужна она прежде всего именно системе государственного управления и, соответственно, делать ее будет тоже она. Распространенность этой управленческой аномалии (реформа как самоцель) можно оценить как высокую.

Наиболее существенными аномалиями, подлежащими приоритетному регулированию, государственные служащие в процессе социологических опросов называют уход от ответственности (40%), коррупцию (38%), некомпетентность кадрового корпуса (27%) и раздутость гос-аппарата (26%).

Наиболее приоритетными мерами регулирования данных аномалий государственные служащие считают повышение заработной платы, четкое определение обязанностей, полномочий и ответственности, обучение сотрудников новым методам работы и борьбу с коррупцией. Только эти меры в совокупности помогут изменить ситуацию в государственной службе к лучшему, на что и нацелена реформа государственной службы. Насколько реально это осуществляется, мы попытаемся рассмотреть далее.

Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации определяет следующие этапы реформы:

конституирование института федеральной государственной службы;

установление статуса федерального государственного служащего;

систематизация и унификация процесса прохождения федеральной государственной службы;

формирование единой системы государственной службы Российской Федерации.

В литературе уже обсуждаются тезисы концепции реформирования государственной службы.

Реформирование государственной службы до планируемых пределов - длительный процесс, связанный с другими реформами, со многими дополнениями и изменениями, происходящими внутри самого государства и законодательства. Серьезный государственный подход к проблемам государственной службы требует учета многих факторов: управленческих, политических, экономических, правовых и социальных. Реформа государственного управления и реформа государственной службы взаимосвязаны между собой. Необходимо учитывать весьма интересный опыт дореволюционной и Советской России, а также международный опыт в данной сфере. Реформирование государственной службы в других государствах - бывших социалистических странах - подтверждает, что этот процесс протекает медленно.

В числе основополагающих документов по реформе государственной службы, подготовленных к настоящему времени, перечислим следующие:

Концепция реформирования государственной службы РФ, утвержденная в августе 2001 г.

Программа реформирования государственной службы, включающая финансирование реформ. Она была утверждена Президентом в ноябре, и предусмотренные ею расходы учтены в федеральном бюджете на 2003 г.

Закон о системе государственной службы РФ, устанавливающий сопоставимость чинов и званий и отвечающий на многие другие вопросы.

Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2012-2008 гг.

Рассмотрим более подробно Программу реформирования госслужбы на предмет достижения целей и задач этого управленческого документа. В ней перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся: потеря кадрового потенциала госслужбы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна); резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации. При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или «переделывающей под себя» противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью «административного ресурса».

В ноябре 2005 г. в администрации полномочного представителя Президента в УрФО обсуждались итоги реализации Федеральной программы реформирования государственной службы^[29]. Подавляющее большинство государственных служащих УрФО нуждаются в повышении квалификации. Всего на территории округа нужно принять порядка 20 нормативных актов и законов, касающихся государственной и гражданской службы. По результатам проверки в работе государственных служащих выявлены нарушения, возбуждено 79 уголовных дел. Сейчас в округе не существует единого органа управления государственной службы. Так что результаты реализации Программы реформирования только подтверждают сделанные нами ранее выводы.

Принятая Концепция административной реформы, направленная прежде всего на исполнительные органы государственной власти, предполагает решение следующих задач^[30]:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (коррупция);

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти (патология);

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Целями административной реформы в Российской Федерации являются:

повышение качества и доступности государственных услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2012-2008 гг.

Позволим себе обратить внимание на некоторые принципиальные аспекты, связанные с успехом реформы государственной службы в контексте социальной синергетики.

Назначение госслужбы состоит прежде всего в регулировании социальных процессов. Синергетическое понимание этой роли предполагает социальную организацию во взаимодействии с активной самоорганизацией общества. Самоорганизация, организация и управление не столь четко распределяются в общеорганизационном процессе^[31]. Так, самоорганизация необходимо включена в управленческий процесс, проявляясь в нем управленческими отношениями, инновациями и адаптациями, а организация выступает также как одна из функций систем управления. С.П. Курдюмов и Е.Н. Князева утверждают: «Важно понимать, что для динамического развития сложных социальных структур необходима определенная доля хаоса, т.е. спонтанной самоорганизации, и доля управления, внешнего контроля, и что эти две составляющие - самоорганизация снизу и организация сверху - должны быть сбалансированы».

Учет синергетических закономерностей существенно меняет традиционные представления в области управления. В старых системах эффект управляющего воздействия однозначно и линейно зависит от величины приложенных усилий. Государственная служба - сложноорганизованная система. Ей нельзя навязывать пути развития. Необходимо научиться понимать, чем и как можно способствовать ее собственным тенденциям развития. Иными словами, управление такой системой должно основываться на построении управляющего воздействия, согласованного с существом внутренних тенденций развивающейся системы.

Переход системы к качественно новому состоянию (на что нацелена реформа государственной службы) в рамках синергетики обладает некими закономерностями. Флуктуационный механизм появления нового качества системы (эффективность, адекватность реалиям, непротиворечивость) обуславливает пульсирующий режим ее перехода к новому (аттрактному) состоянию. Новые единицы (инноваторы) должны достигнуть в своем развитии определенного функционального состояния, после чего их жизнеспособность и дальнейший рост можно считать обеспеченными. В государственной службе такими инноваторами могут выступать новые параметры порядка, согласованные с параметрами порядка в социальной системе общества, носителями которых выступают, прежде всего, государственные служащие. Так запускается процесс, который называют нуклеацией. Структурогенез и установление нового режима функционирования системы происходит в том случае, если будет сформировано корпоративное поведение инноваторов и оно станет господствующим, охватывая большую часть системы. В ходе эмпирического исследования мы выявили противоречивость параметров порядка, движущих государственными служащими и населением в государственной службе и обществе.

Разработка норм, правил, заповедей, лозунгов, мифов и систем ценностей вносит смысл в отношения между элементами системы и позволяет их модулировать, включать обратные связи, изменять их знаки, изменять сами нормы и нормы изменения норм, то есть запускать самоорганизацию. Причем изменения норм должны приходить снизу, точнее - изнутри. Процесс постоянного обновления, инноваций в такой системе создает впечатление, что она лишь делает вид, что стремится к равновесию. Должно быть поощрение постоянного поиска, готовности к переменам и оперативной автономии при сохранении идеологического контроля. Миссией системы должно стать поведение ее элементов.

Учитывая влияние различных флуктуаций на процесс реформирования, необходимо принимать во внимание законы социальной синергетики. Синергетика исходит из принципа «точечные слабые воздействия, но в нужное время и в нужном месте». Другими словами, механизм резонансных направляющих воздействий на нелинейную систему, в ходе развития которой всегда существует область параметров и стадий, в рамках которых нелинейная система особенно чувствительна к воздействиям, согласованным с ее внутренними свойствами, при этом воздействие может быть весьма малым.

Необходимые условия для осуществления реформирования государственной службы:

–Управленческое воздействие должно апеллировать, резонировать к выигрышному аттрактору. Это означает четкое понимание цели реформирования государственной службы и наличие некой модели, к которой необходимо придти. В условиях столкновения интересов организованных социальных групп и их разнонаправленных влияний необходима независимая государственная власть, приверженная интересам всего общества и государства в целом, стремящаяся к справедливому и взвешенному учету различных групповых интересов. Государственная служба никогда не должна ставить групповые или собственные интересы выше интересов общества в целом. Поэтому и необходимо говорить о такой базовой идее, на которой строится государственный аппарат, как верность государственного служащего государству и обществу. От государственного служащего требуется служба и исполнение долга в интересах граждан и всего общества. Государство должно иметь возможность в полной мере гарантировать такую службу и для этой цели должно иметь право доверять ее осуществление профессиональным чиновникам.

–Воздействие, организация, регулирование должно осуществляться вовремя. То, что возможно сегодня, не будет таковым завтра, и это нужно учитывать. Процессы впоследствии могут выйти из-под контроля и вызвать необратимые изменения. Должна быть создана некая внешняя политическая сила, которая сможет реализовывать и контролировать процесс реформирования^[32]. Системный подход к реформированию государственной службы должен обеспечить ее тесную взаимосвязь по времени и содержанию с административной, военной, судебно-правовой, образовательной и другими реформами, проводимыми в стране.

–При управлении системой в точке бифуркации необходимо опираться на неких акторов, соответствующие социальные группы, которые обеспечат переход на выигрышный аттрактор, - они играют роль звена, ухватившись за которое, можно вытянуть всю цепь. Поэтому модель реформирования госслужбы должна быть не результатом бюрократического выбора некоторых групп, а результатом некоего общественного выбора^[33].