Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты понятия органов местного самоуправления).pdf

-четкости требовал механизм взаимодействия государственного и местного начал, вопросы бюджетной обеспеченности и налоговой составляющей, ответственности органов местной и региональной власти по социальным обязательствам;

-межмуниципальная практика, ассоциативный тип объединения и кооперации муниципальных образований в субъектах РФ, а с этим - правовая защита муниципальных интересов также требовали нового подхода.

Эти и другие недостатки влекли сбои в организации местного самоуправления в сферах территориального обустройства, финансового обеспечения, хозяйствования и благоустройства муниципальных образований.

Обозначилась тенденция к укрупнению муниципальных образований и огосударствлению районного уровня местного самоуправления, закрепляемая практикой «сворачивания» поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления. В научной литературе в этой ситуации активизировалась аналитика рисков и угроз демократической перспективе местного самоуправления в России [13].

В ряде субъектов РФ в 2000-2002 гг. был осуществлен переход от поселенческой к районной форме территориальной организации местного самоуправления (в Тюменской, Оренбургской областях). А в некоторых субъектах (Владимирской, Астраханской областях) с «двухуровневой» системой местного самоуправления район по отношению к внутрирайонным муниципальным образованиям наделялся особыми правами. Во Владимирской области на основе регионального закона интенсифицировали политику укрупнения муниципальных образований. Было введено специальное понятие «муниципальное образование районного бюджетного регулирования», практически выводившее бюджеты городов, поселков из федерального и субъекта РФ законодательного поля с передачей прав на формирование бюджета поселенческого муниципального образования другому муниципальному образованию, то есть району [22].

Заметим, координирующий институт действовал в сложный период реформирования местного самоуправления в регионе 9 лет в условиях значительно возросшего числа муниципалитетов и органов местной представительной и исполнительной власти.

Существенна на данном этапе актуализация территориального принципа двухуровневой муниципальной системы: не поселения для развития муниципальных районов, но муниципальные районы способствуют утверждению поселенческого принципа в системе российского местного самоуправления.

Проблемы с развитием российского местного самоуправления в начале 2000-х годов оказываются в фокусе внимания центральной власти - начинается подготовка нового статутного закона о местном самоуправлении, а с этим - муниципальной реформы.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ определен курс на реализацию новой реформы. На это были нацелены органы федеральной и региональной власти, руководители муниципалитетов и население с тем, «чтобы обеспечить результативность реформы, равнозначной по целям и характеру, революционным изменениям.

Каковы основные цели и задачи муниципальной реформы, конкретизирующие содержание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ:

-во-первых, преодолеть издержки Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154- ФЗ и обеспечить более эффективное правовое поле для дальнейшего развития российского местного самоуправления в соответствии с ратифицированной Европейской Хартией о местном самоуправлении;

-во-вторых, закрепить перечни вопросов местного значения за основными видами муниципальных образований поселенческого, районного, городского - окружного типов (агрегирует полномочия городских и сельских поселений и муниципальных районов), четко определить сферу полномочий органов местного самоуправления;

-в-третьих, обеспечить эффективную взаимосвязь государственного и муниципального начал в субъектах РФ, повысить ответственность властных органов в сфере наделения и исполнения отдельных государственных полномочий (данные полномочия снимаются с поселенческого уровня и возлагаются к исполнению на органы муниципальных районов и городских округов);

-в-четвертых, максимально приблизить местное самоуправление к реальным запросам развития и обустройства локальных поселений, повысить качество и уровень обеспечения местной жизнедеятельности в РФ;

-в-пятых, активизировать население муниципальных образований как основного субъекта местной жизнедеятельности к новому уровню участия в решении вопросов местного значения;

-в-шестых, укоренять народовластие на муниципальном уровне российской системы публичной власти. Здесь ориентир на идеал местного самоуправления, с тем чтобы перевести отношения местной власти и граждан из действующей модели «субъект-объектного» типа к модели «субъект-субъектные» отношения, в которой органы местной власти и население выступают равноправными партнерами муниципальной жизнедеятельности.

Дефиниция местного самоуправления в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 [3] в данном контексте конкретная. Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, реализацию права на самостоятельное ведение местных дел.

Местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность (закреплено в ст. 2) решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

На этой основе конкретизируется понимание развития демократии в современной России, продвижение к обретению нового качества институтами гражданского общества, а с этим - к преодолению фрагментарности переходного состояния российского общества в политической системе и государственности.

В условиях реформы особо востребована к практической реализации пятая глава Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (ст. 22-33): формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Представляется перспективным вычленение и внедрение в муниципальном строительстве «форм участия» населения в осуществлении местного самоуправления.

Сегодня на решение комплекса организационных и функциональных задач местного самоуправления направлена деятельность органов государственной и местной власти, активизированы к обеспечению реформы теоретическая наука и исследовательский корпус.

В этом аспекте значимы организуемые органами власти и учеными научные исследования, реализуемые совместные исследовательские проекты, проводимые научно-практические конференции и семинары, издаваемые монографические труды и методические разработки по многообразному спектру проблем и вопросов реформируемого местного самоуправления.

Выделим ряд проблем, на которые нацеливает практика реформирования местного самоуправления в современной России. Прежде всего, необходимо совершенствование муниципального правотворчества и повышение качества муниципальных актов в рамках формируемой системы муниципального права. В частности, в связи с исследованием норм муниципального правового процесса и ведением единого регистра муниципальных актов, активизирующего решение основных задач: пополнение общедоступной базы данных муниципальных правовых актов ;обеспечение контроля качества муниципального нормотворчества при систематизации модельных муниципальных правовых актов. В Ростовской области, например, на первоначальном этапе ведения регистра нарушения органами местной власти действующего законодательства фиксировались более чем в 50 % муниципальной актов.

В настоящее время негативные показатели снижены вдвое, регион стабильно находится в первой десятке субъектов РФ по количеству муниципальных актов, внесенных в регистр. В областном регистре размещено более 19 тысяч актов, проведена экспертиза в отношении более 2,3 тысячи актов.

Качественное правовое поле функционирования местного самоуправления - одно из условий повышения доверия населения к местной власти. Повышение доверия к местной власти неотделимо от представляемых населению качественных муниципальных услуг.

Перспективны в этом направлении: перевод услуг в электронный вид, методическое обеспечение и унификация, комплексные меры по созданию сети многофункциональных центров - МФЦ. Деятельность МФЦ основана на современных технологиях управления, обеспечивающих также межведомственное взаимодействие и постоянный контакт с заявителями (особо в крупных муниципалитетах: городских округах и районах - единые требования, фирменный стиль, организационное и правовое обеспечение)^[32].

Для культивации доверия необходимы повышение ответственности и самостоятельность муниципальных властей, в частности, на районном уровне самоуправления. Во многих субъектах РФ сложилась своя модель отношений с районами, а учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в большинстве районов в отношениях с поселениями. Не всегда такая модель соответствует действующему законодательству и зачастую это происходит в силу того, что региональные законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстраивать практику самоуправления. Муниципальная автономия в значительной степени остается ограниченной. Формирование системы налоговых источников и собственной налогооблагаемой базы, ориентированной на самообеспеченность, на деле не осуществимо в отношении муниципальных образований, особо поселенческого уровня.

Действующий механизм распределения основных налоговых источников настолько неравномерен, что их передача повлечет концентрацию в считанных территориях: на этом, как правило, заканчивается обсуждение вопроса о передаче налоговых источников в регионах на муниципальный уровень и начинается полемика о «справедливом перераспределении» доходов через вышестоящий бюджет. Посредством функциональной необходимости и

стереотипов управления, финансовой зависимости, контроля исполнения переданных полномочий и совместном решении задач в регионах еще сохраняется «дирижизм» в отношении муниципальных районов, проявилась тенденция к укрупнению муниципальных единиц и сокращению поселений.

Существенной для обеспечения местного самоуправления является проблема муниципальных кадров, а с этим - качество муниципального менеджмента. Состояние профессиональной подготовки работников местного самоуправления требует особого внимания: в этом управленческая основа местной жизнедеятельности, здесь ориентиры на новые технологии в организации муниципальной службы.

Представляет интерес качество образовательного уровня муниципальных служащих. Существенны для достижения целей и установленные показатели эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих. В этом ряду: соответствие содержания выполненных работ нормативно установленным требованиям; широта использования знаний при выполнении работы; использование в работе автоматизированных средств обработки информации; способность устанавливать и поддерживать деловые взаимоотношения; интенсивность работы; инновационность в работе; использование в процессе работы методов планирования.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации, как нормативно определено в ст. 1 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - это «обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Ученые делят принципы местного самоуправления на две группы. К первой группе относятся принципы, устанавливающие положение местной власти в общей системе публичной власти, ко второй - те, которые конкретизируют демократическое устройство и функционирование муниципальной власти.

Выделяют следующие принципы:

1) принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;

2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);