Файл: Регион и формирование федеративных отношений в России ..pdf

Выводы:

– из Конституции РФ необходимо исключить положения о государственном статусе республик;

– усиление гарантий участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе способно усовершенствовать механизмы согласования интересов Федерации и ее субъектов;

– немаловажное значение имеет конституционное закрепление нового порядка формирования Совета Федерации путем непосредственных выборов населением субъектов РФ; усиления его роли в законодательном процессе путем перехода от схемы одобрения законопроектов к схеме внесения поправок, а также предоставления Совету Федерации отдельных полномочий «нижней» палаты парламента при рассмотрении некоторых категорий законопроектов [31, с.91].

Проблема равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции) [36, с.325].

Конституция РФ содержит целый ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ. Среди них: наличие шести разновидностей субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), государственный статус республик (ч. 2 ст. 5), различие в статусе основных законов для республик и других субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66), право устанавливать государственные языки для республик (ч. 2 ст. 68), феномен сложносоставных субъектов РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус города Москвы как столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70).

Выводы:

– ограничение количества субъектов Федерации;

– регулярное и интенсивное взаимодействие между регионами и федеральным центром при обеспечении наибольшего участия заинтересованных сторон в решении тех или иных вопросов;

– равновесие сил в федеративной системе, использование механизмов сдержек и противовесов, взаимовыгодность сотрудничества [32, с.74].

Уточнение места и роли договоров в правовой системе Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

Несмотря на наличие нормы ч. 3 ст. 11, предметы ведения разграничены нормами самой Конституции РФ и дополнительному размежеванию не подлежат. Вследствие этого договорное право в правовой системе Российской Федерации четко ограничивается вопросами разграничения полномочий, так как перераспределение позиций компетенционных перечней Конституции (ст. 71–72) можно рассматривать как нарушение ее норм.

Договор – это средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами. Договорные инструменты урегулирования взаимоотношений между разными уровнями публичной власти могут быть особенно полезны ввиду нерациональности регулирования какого-либо вопроса на законодательном уровне.

Выводы:

Необходимо изменить редакцию ч. 3 ст. 11 Конституции РФ с тем, чтобы:

– точнее определить роль и место договоров в правовой системе Российской Федерации;

– сделать федеральные законы конституционным инструментом разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов;

– исключить упоминание Федеративного договора [40, с.62].

Проблема разграничения компетенции между органами государственной власти разных уровней. Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Российскую конституционную модель размежевания компетенции можно охарактеризовать как двухзвенную, включающую в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73).

Наиболее проблемным является совместное ведение Российской Федерации и субъектов. Практика наглядно продемонстрировала, что данная компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является, в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции, предусматривающей размежевание компетенции по различным критериям:

– по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды);

– по объектам (особо охраняемые природные территории, адвокатура, нотариат);

– по отраслям законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство);

– по полномочиям (осуществление мер по борьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнение международных договоров Российской Федерации).

Среди вариантов решения данной проблемы нельзя рассматривать упразднение сферы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), поскольку практическая полезность такого подхода вызывает большие сомнения. Возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловлено невозможностью полного разграничения всего объема компетенции между федерациями и их членами. Поэтому грамотное конституционное закрепление совместного ведения в условиях отвечающей современным требованиям государственности способствует дальнейшему развитию федеративных отношений.

Международная практика разграничения компетенции свидетельствует о том, что наиболее эффективными являются сложные, дифференцированные модели разграничения компетенции. К таковым относится австрийская модель, предусматривающая размежевание полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали. Аналогичная модель закреплена Основным законом ФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную сферу. Указанные модели разграничения компетенции подкреплены соответствующей финансовой базой и хорошо организованной судебной системой, включающей значительное число специализированных и независимых судов [27, с.127].

Решением проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации призвано стать четкое конституционное закрепление оптимальной модели разграничения компетенции по образцу ФРГ. Конституционному закреплению подлежат также наиболее существенные финансовые аспекты данного вопроса. Российская конституционная модель разграничения компетенции должна ориентироваться на следующие тенденции:

– усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения предметов ведения и полномочий, ее распространение на вертикальные и горизонтальные властные отношения;

– использование принципа субсидиарности, при котором критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий; – перераспределение властных полномочий осуществляется мирным, конституционным путем;

– усиление «прозрачности» сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования конкретного полномочия с его финансовым обеспечением.

Выводы:

– необходима коррекция конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти с учетом передового зарубежного опыта;

– недопустима как избыточная децентрализация полномочий, так и их неоправданная концентрация на федеральном уровне;

– при проведении конституционной реформы существующей модели разграничения компетенции целесообразно руководствоваться принципом субсидиарности, подразумевающим, что полномочия осуществляются на том уровне власти, где это будет сделано наиболее эффективным образом, и где население сможет осуществлять реальный общественный контроль за действиями наиболее близкого к нему «этажа» публичной власти [31, с.94].

Совершенствование субъектного состава РФ. Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят три субъекта Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:

– большое количество субъектов РФ,

– разностатусность субъектов РФ.

– неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований), финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.

Выводы:

– реформа субъектного состава Российской Федерации давно назрела;

– данная реформа сопряжена с укрупнением субъектов Федерации и сокращением их численности;

– критерием оптимальности при реформировании субъектного состава являются преимущественно экономические факторы, однако ключевым в этом вопросе должно оставаться мнение населения субъектов Федерации [41, с.105].

Проблема единства системы государственной власти. Единство системы государственной власти провозглашено Конституцией РФ в качестве принципа федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Конституция РФ поверхностно закрепляет принцип единства системы государственной власти. Ориентиром для федерального законодателя является отсутствие в Конституции упоминания о жесткой подчиненности органов власти субъектов РФ федеральным органам власти, а также самого термина «вертикаль власти». Конституция умалчивает и о полном дублировании на уровне субъектов РФ структуры федеральных органов исполнительной власти. П. «н» ч. 1 ст. 72 говорит только об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Ст. 73 по умолчанию относит вопросы организации системы исполнительной власти в субъектах РФ к ведению самих субъектов, а ч. 1 ст. 77 Конституции устанавливает, что система органов государственной, в т.ч. исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В большинстве федеративных государств исполнительная власть рассматривается как единая система. Например, швейцарская модель исполнительного федерализма основана на иерархических отношениях между кантональными и федеральным правительствами во всем, что касается федеральной компетенции. Основной обязанностью органов власти кантонов является исполнение федеральных законов, так как на федеральном уровне необходимые органы, как правило, отсутствуют. Федеральные законы и постановления выполняются кантональными администрациями. Предоставление права подробного нормотворчества кантональным органам сочетается с оставлением за федерацией прерогативы разработки общего политического курса, установления федеральных стандартов и принципов и закрепления за кантонами полномочий на реализацию этих принципов, так как кантоны, по сравнению с федерацией, обладают большим опытом непосредственного взаимодействия с населением.

Выводы:

– вопросы функционирования в Российской Федерации единой системы государственной (в частности – исполнительной) власти требуют дополнительного конституционно-правового регулирования;

– большое значение для организации эффективной работы власти имеет организация государственной службы [27, с.131].

Новейший период российской государственности связан с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл, как, например, классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д. Другие – обладают большим запасом новизны: содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т.д. По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами».