Файл: Понятие и классификация функций государства (Понятие и классификация функций государства).pdf

Большее признание сейчас имеет классификация функций государства, «привязанная» к относительно обособленным сферам жизнедеятельности социума. С учетом выделения большинством авторов четырех таких сфер обычно упоминаются экономические, политические, социальные и идеологические (культурные, духовные) функции государства. Понятно, что акценты могут расставляться здесь по-разному (например, вместо политических функций выделяться «функции осуществления суверенитета» [38, C. 75-76]), но сути критерия это не меняет и результат его использования понятен.

В современной науке есть примеры классификаций функций государства, заслуживающих внимания. Одной из таких классификаций является классификация Д.В. Пожарского, который полагает, что при рассмотрении функций государства следует выделить два их типа - в зависимости от особенностей проявления сущности, ценности, целей и социального назначения государства в его деятельности, а также совокупности однородных качественных признаков содержания функций.

На основании выдвинутого Д.В. Пожарским критерия государство на любом историческом этапе развития осуществляет две функции: охранительную и созидательную, образующие диалектическое единство и обоюдно (но в разных формах) обеспечивающие безопасность и поступательное развитие обществ [27, C. 22].

Таким образом, вопрос о классификации функций государства относится к числу достаточно динамично развивающихся в юридической науке.

С одной стороны, есть стремление переосмыслить ряд выработанных советским правоведением классификаций (деление функций государства на классовые и общесоциальные, на основные и неосновные).

С другой стороны, есть новые подходы к подразделению функций государства. Не все они являются удачными, но в то же время среди новых подходов есть немало таких, которые значительно обогащают теорию функций государства, и здесь следует отметить наработки Д.В. Пожарского, Н.В. Разуваева, В.Е. Чиркина.

2. Категории, описывающие функционирование государства

2.1. Формы осуществления функций государства

В теории функций государства принято выделять формы осуществления функций государства.

В советской юридической литературе под формами осуществления функций социалистического государства понималась, во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности, во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность всех, многих или нескольких органов социалистического государства, посредством которого осуществлялись его функции [4, C. 226].

В пользу рассмотрения деятельности основных звеньев механизма государства, в качестве форм осуществления его функций высказалось большинство советских ученых. При этом в литературе отсутствует согласованная позиция относительно числа форм осуществления функций государства.

Так, С.А. Голунский и М.С. Строгович выделяют три формы: законодательство, государственное управление (административная деятельность) и правосудие [10, C. 54-57].

По мнению Г.И. Петрова, в качестве форм осуществления функций государства должны быть признаны следующие виды его деятельности: законодательная, исполнительно-распорядительная, судебная и надзорная деятельность [26, C. 21].

И.Н. Анановым предложено шесть форм осуществления функций государства: законодательства, верховное государственное руководство и надзор, управление (исполнительно-распорядительная деятельность, судебная деятельность), а также деятельность прокуратуры [2, C. 55].

В рамках того же подхода относительно обособленную позицию занял И.Д. Левин, предложивший классификацию форм осуществления функций государства на осуществление высшей власти и осуществление подчиненной власти [22, C. 42].

По мнению М.И. Байтина, такой подход имеет научное и практическое значение, заключающееся в том, что он способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями механизма государства по выполнению его функций [4, C. 227]. На те же достоинства подхода указал и Н.В. Черноголовкин [40, C. 189].

В современной отечественной литературе под формами осуществления функций государства иногда понимают способы его практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и стоящих перед ним задач [7, C. 7], или внешнее выражение деятельности государства в том или ином направлении [33, C. 32].

В одном из российских исследований в качестве форм осуществления функций государства рассмотрены функции государственного органа. Функции государственного органа, в свою очередь, по мнению исследователя, реализуются посредством деятельности его структурных подразделений, которая выступает в качестве форм их реализации. Таким образом, исследователь приходит к выводу о том, что «…функции более низкого уровня являются формами реализации функций более высокого уровня» [7, C. 37].

Тем не менее, дуализм в понимании форма осуществления функций государства все же сохранился, несмотря на то, что в литературе существует пример отрицательного отношения к традиционному рассмотрению форм осуществлении функций государства с позиции двух подходов. По мнению Е.Е. Тонкова, при рассмотрении юридических форм реализации функций государства, непозволительно смешивать их ни с самими функциями, ни с видами государственной деятельности [33, C. 25].

Возрастание роли права в организации общественной жизни обусловливает повышенный интерес к исследованию правовых форм деятельности государства. Об этом свидетельствует, в частности, рассмотрение Ю.В. Марченко видов государственной деятельности в качестве правовых форм осуществления функций государства наряду с однородной деятельностью государственных органов, влекущей юридические последствия [21, C. 31-37].

Ю.В. Марченко также модернизирована классификация форм осуществления «чисто фактических» форм осуществления функций государства, предложенная М.И. Байтиным. Основываясь на том, что все «чисто фактические» формы являются в той или иной мере организационными, Ю.В. Марченко выделила среди них регламентирующую, экономическую, политическую и информационно-аналитическую формы [21, C. 43-45].

В процессе исследования правовых форм реализации экономической функции государства, в условиях перехода к рыночным отношениям, Т.А. Калентьева пришла к выводу о том, что организационную деятельность, не связанную с изданием правовых актов и не влекущую юридических последствий, не следует выделять в качестве отдельной формы реализации функций государства. По мнению исследователя, такая деятельность имеет вспомогательный характер и, по сравнению с правовой деятельностью, не является однопорядковой [16, C. 132].

На наш взгляд, одностороннее рассмотрение правовых форм деятельности государства в отрыве от неправовых форм нивелирует саму концепцию форм осуществления функций государства как однородной по своим внешним признакам деятельности органов государства, посредством которой осуществляются его функции. Более того, следует согласиться с обоснованием сторонниками этой концепции взаимообусловленности правовых и организационных форм осуществления функций государства [33, C. 43; 4, C. 231].

С течением времени, формы осуществления функций государства подвержены изменению: одни способы выражения содержания дополняют уже известные, другие – сменяют более не отражающие существование предмета или явления способы. В первом случае речь идет об обогащении форм, во втором же – об их изменении.

На обогащение форм осуществления функций государства указала М.А. Бухтерева. Тенденция к увеличению числа форм осуществления функций государства, по ее мнению, является прямым результатом развития всей государственности, в частности, усложнения государственной деятельности по масштабности и содержанию задач и функций, всестороннего развертывания демократии, возрастания роли правительственных органов всех звеньев и т.д. [7, C. 23]

Таким образом, категория «форма» отражает способ существования, выражения содержания предмета или явления. Применительно к процессу осуществления функций государства она отражает различные виды деятельности основных звеньев механизма государства и однородную по своим внешним признакам деятельность органов государства.

2.2. Соотношение функций государства и государственных органов

Поскольку функции государства являются основными направлениями его деятельности, выражающими сущность, цели и задачи государства, а само государство как субъект представлено через его механизм, выполнение государственных функций традиционно связано с деятельностью государственных органов, учреждений, должностных лиц, которые вместе образуют иерархическую систему, получается, что государство, как субъект управления реализует свои функции посредством функций, имеющихся у него органов.

Как отметила И.Л. Бачило, функции определяют «что» делает государственный орган, а правомочия выражают то, каким образом, какими правовыми мерами и путями обеспечивается выполнение его функций [5, C. 54].

Совокупность функций и соответствующих полномочий составляет компетенцию субъекта осуществления государственной деятельности. Компетенция обозначает пределы деятельности последнего. Как правило, компетенция устанавливается нормативными правовыми актами, регулирующими порядок создания и функционирования конкретного субъекта осуществления государственной деятельности.

Отдельного обсуждения заслуживает вопрос о соотношении понятий «функции государства» и «функции государственного органа». Как правило, при соотношении этих понятий исходят из того, что функции государственного органа образуются в результате конкретизации функций государства, диалектики общего и особенного в деятельности государственных органов [12, C. 11].

Именно функции государства должны определять структурные элементы его механизма (аппарата) [39, C. 117-118; 16, C. 10]. Поэтому следует согласиться с утверждением А.Б. Венгерова о том, что «государственный орган следует создавать под ту или иную функцию, а не наоборот – создавать орган, потом находить ему занятие, функцию» [8, C. 321].

Как отмечает А.С. Бондарев, «функции государства не сводятся к функциям его государственных органов. Они соотносительны. Орган государства может быть предназначен для реализации всех без исключения функций данного государства. Таковыми, прежде всего, являются высшие органы государства – монарх, президент, парламент и др. Однако органы государства могут создаваться для деятельности преимущественно в одном или нескольких основных направлениях, к примеру, министерство экономики, министерство обороны и т.д.» [6, C. 20-21].

Г. Еллинек различал материальные функции, под которыми понимал направления государственной деятельности, и формальные функции – функции определенных групп органов [13, C. 284].

С позиции социологии А.А. Зиновьев обратил внимание на необходимость установления закономерных отношений между частями объединения людей, образующими органы объединения, и функциями, которые они (органы) регулярно выполняют в ней. Эти отношения А.А. Зиновьев охарактеризовал двумя императивами: «…орган и функция в идеале должны взаимно однозначно соответствовать друг другу, т.е. определенные функции должен выполнять определенный орган» [15, C. 36].

Таким образом, эффективность воздействия государства на общественные отношения зависит, во-первых, от того, насколько соответствуют функции государственного органа цели и задачам государства в конкретный период, во-вторых, от того, насколько соответствует государственный орган осуществляемой им функции.

Применительно к органу государства юридическим выражением его деятельности по реализации функций государства является его компетенция.

Компетенция органов внутренних дел представляет собой нормативно закрепленную систему властных полномочий (прав и обязанностей) в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, социального обслуживания населения.

Несомненна теснейшая связь между функциями и компетенцией любого органа государства. В исследовании А.И Гнатенко отмечает, что именно посредством компетенции орган государства реализует свои функции, но эта реализация происходит через правомочия органа, поскольку сами по себе функции не способны воздействовать на правоотношения [9, C. 7].