Файл: Правовое регулирование приватизации гос. и муниципальных предприятий (понятие и правовые основы приватизации государственных и муниципальных предприятий).pdf

Итак, системное толкование норм гражданского права, устанавливающих случаи возникновения преимущественных прав, приводит нас к выводу о том, что преимущественное право следует отнести к числу, во-первых, субъективных, во-вторых, относительных гражданских прав. [8.C.248]

Возможность реализации преимущественного права на выкуп арендованного имущества предусмотрена Законом № 159-ФЗ [3] (мы уже рассмотрели условия, при которых субъектами малого и среднего предпринимательства может быть реализовано это право). Очевидно, законодатель, полагая, что относительный характер преимущественного право известен участникам гражданского оборота, не счел необходимым сделать акцент на том, что преимущественное право на приобретение в собственность арендуемого помещения субъекты малого и среднего предпринимательства имеют лишь при условии наличия соответствующего волеизъявления публичного собственника. Если публичный собственник не намерен отчуждать имущество в частную собственность, то и оснований для возникновения преимущественного права нет. А поскольку отсутствует преимущественное право, то нет оснований и для его судебной защиты.

На невозможность реализации преимущественного права субъекта малого и среднего предпринимательства помимо воли публичного собственника указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 декабря 201 0 года № 22-П. [10.C.131]

Право на приватизацию, как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1998 года № 25-П, не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом. Соответственно, в федеральном законе предусмотрены надлежащие процедуры приватизации с тем, чтобы при передаче имущества от публичного собственника в частную собственность соблюдались конституционные гарантии права собственности.

Муниципальные образования в силу своей природы и статуса как участника гражданского оборота не занимаются предпринимательской деятельностью, но в ряде случаев решение вопросов местного значения предполагает предоставление муниципального имущества хозяйствующим субъектам немуниципальной формы собственности (с сохранением права муниципальной собственности) для оказания тех или иных услуг, связанных с жизнеобеспечением населения. Такое предоставление имеет место, в частности, при передаче муниципального имущества в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства. В таких случаях нахождение конкретного объекта в публичной собственности выступает гарантией того, что вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры. Следовательно, ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствие для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения муниципального образования. [10.C.130]

Исходя из презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общеправовым и конституционным принципам Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что реализация субъектом малого или среднего предпринимательства преимущественного права на приватизацию арендуемого им муниципального имущества осуществляется применительно к тем объектам муниципальной собственности, в отношении которых имеет место волеизъявление муниципального образования как собственника этого имущества. [7.C.43]

Меры поддержки малого и среднего предпринимательства, предполагающие обременения права муниципальной собственности, не должны приводить к отрицанию самого этого права, в том числе к неоправданному сокращению имущественной основы местного самоуправления.

Положения Закона № 159-ФЗ [3]в системе действующего правового регулирования, основанного на предписаниях Конституции Российской Федерации [1] о равной защите всех форм собственности, о запрете на ограничение прав местного самоуправления и его самостоятельности в решении вопросов местного значения, о социальном характере российского государства, не предполагают возможность принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что нормы Закона № 159-ФЗ о преимущественном праве сами по себе не обязывают к передаче имущества из муниципальной собственности в частную собственность без согласия собственника. [3]

Теория права помогла нам разобраться с вопросом о правовой природе преимущественного права, позиция Конституционного Суда Российской Федерации подтвердила правильность наших выводов.

2.3. Пути совершенствования приватизации государственных и муниципальных предприятий

1. Основной целью приватизации, особенно крупных предприятий, должно быть не получение доходов в бюджет, а привлечение инвестиций для развития, расширения производства, технического перевооружения, а в ряде случаев приватизация будет позитивной альтернативой банкротству. [13.C.71]

Экономически оправданной является приватизация в первую очередь убыточных или малоприбыльных, обремененных долгами активов, и она должна проводиться с целью недопущения банкротства и модернизации производства. При этом целесообразно приватизировать такие предприятия с использованием таких механизмов, которые позволят полученные от их продажи денежные средства использовать на техническое перевооружение этих предприятий и привлечение на них грамотных кадров и современных управленческих технологий. [12.C.42]

В то время как продажа стратегически значимых активов, приносящих государству доход не только налоговыми выплатами, но и за счет дивидендов, с этой точки зрения является очень сомнительным шагом.

В этой связи каждый случай приватизации крупного предприятия (преобразование ФГУПа в акционерное общество с последующей продажей его акций или продажу пакета акций уже существующего акционерного общества) должен рассматриваться как отдельный проект. [13.C.72]

В этой связи очень важным является полноценное общественное обсуждение с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации, независимых экспертов, ученых. По результатам общественного обсуждения должен делаться вывод о целесообразности приватизации конкретного стратегически значимого объекта, формулироваться основные цели приватизации, определяются способы и условия приватизации, размере выставляемого на продажу пакета акций, круге потенциальных покупателей. Далее, в случае принятия Правительством РФ решения о приватизации такого имущества, проводятся переговоры с потенциальными покупателями, производится их отбор и путем торгов определяется покупатель. [12.C.35]

Согласно Бюджетному кодексу РФ [2] в настоящее время доходы от приватизации федерального имущества не включаются в федеральный бюджет в качестве неналогового источника формирования доходов, а автоматически направляются на сокращение дефицита бюджета или увеличение его профицита, причем без указания конкретной суммы в тексте Федерального закона о федеральном бюджете.

При этом Парламент России практически никак не участвует в решении вопросов о приватизации крупнейших стратегических и инфраструктурных предприятий страны. На мой взгляд, представляется целесообразным обсудить возможность фиксировать в законе о бюджете сумму планируемых поступлений от приватизации в качестве либо неналоговых доходов федерального бюджета, либо источника покрытия его дефицита и тем самым обеспечить участие Парламента в решении вопросов о приватизации значимых предприятий. В этом случае прогнозный план приватизации федерального имущества стал бы приложением, по существу составной частью федерального закона о федеральном бюджете.

Сама прогнозируемая величина доходов от приватизации будет носить безусловно оценочный характер, и она должна формироваться на основе разработки индивидуальных проектов приватизации, о которых было сказано выше.

Таким образом, приватизация стратегически значимого федерального имущества должна на современном этапе носить точечный, выверенный, не массовый характер и "работать" на достижение экономического роста. Она должна быть результатом общественного консенсуса, соответствующее решение должно приниматься с участием представителей законодательной власти и руководителей регионов.

Следует с большой осторожностью относится к продаже пакетов акций стратегически значимых, инфраструктурных акционерных обществ, в частности, ОАО "РЖД", Роснефть и других. [21]

Снижение доли государственного участия в капитале ОАО "РЖД" ниже 75% плюс 1 акция создает системные риски как с точки зрения снижения степени влияния Правительства Российской Федерации на корпоративные решения, так и с точки зрения рисков консолидации крупного пакета акций в собственности российского или иностранного инвестора. При таком сценарии стратегические приоритеты неизбежно будут смещаться с решения ОАО "РЖД" социально-экономических задач России на максимизацию прибыли для частных инвесторов. [12.C.76]

Кроме того, продажа в настоящее время 25 процентов минус 1 акция ОАО "РЖД", по оценке экспертов, позволит получить около 285 млрд. руб., что ниже годовой инвестиционной программы компании. Кстати, стоимость ОАО "РЖД", равно как и экономическая эффективность ее деятельности, а также возможности по инвестированию в развитие непосредственно железнодорожной путевой инфраструктуры и локомотивного парка существенно снизились после принятых в последние годы решений о выводе из состава имущества РЖД и продаже частным компаниям парка грузовых вагонов. [13.C.76]

Однако, кроме стратегически значимых в федеральной собственности находится много небольших по размеру и малоликвидных пакетов акций. Здесь подход должен быть иным, поскольку нет никакой целесообразности для государства продолжать владеть такими акциями. В то же время продать по отдельности эти пакеты акций чрезвычайно трудно, в результате они годами "висят" на балансе у государства. Возможно стоит внести эти пакеты акций в государственный инвестиционный фонд, управляющая компания которого распоряжалась бы ими под контролем Росимущества? А акции самого фонда можно было бы постепенно продавать на аукционах, сохраняя при этом у государства контрольный пакет акций, по крайней мере до реализации целей его создания. [9.C.20]

Отдельного краткого рассмотрения заслуживает вопрос о приватизации недвижимого имущества, это в большей степени касается собственности субъектов Российской Федерации. Критерий при решении вопроса о целесообразности приватизации такого имущества должен быть чисто экономический, даже можно сказать финансовый. [11.C.6]

Если недвижимое имущество ежегодно приносит в бюджет субъекта Российской Федерации значительный объем неналоговых доходов от аренды, превышающий затраты на его содержание, то нет необходимости приватизировать такое имущество. Также могут быть случаи, когда такое имущество необходимо, например, для обеспечения местных жителей определенными видами услуг, если предпринимателям в силу разных причин невыгоден тот или иной вид бизнеса. Например, внутри Садового кольца в Москве нерентабельно держать хлебный или овощной магазин, но ведь граждане в них нуждаются. Поэтому вполне допустимым в таком случае является сохранение в государственной собственности соответствующего здания с передачей его в аренду даже по льготным ставкам с условиями сохранить целевое назначение, ту же торговлю хлебом. [11.C.8]

Представляется оптимальным усилить полномочия Росимущества как профильного федерального органа исполнительной власти в сфере распоряжения федеральным имуществом. Действующая в настоящее время система "двух ключей" – отраслевого федерального министерства и Росимущества при решении вопросов о распоряжении федеральным имуществом, назначении руководителей ФГУПов, подготовке директив на голосование представителям государств в органах управления акционерных обществ с государственным участием действует не слишком эффективно - оперативные решения, согласования директив занимают длительное время из-за межведомственных согласований.

Подводя итоги второй главы, можно сказать, что необходимо также учесть, что проводившийся в последние годы эксперимент по передаче функций по распоряжению имуществом военного назначения от Росимущества к Минобороны России доказал неэффективность и потенциальную коррупциогенность размывания полномочий по управлению публичным имуществом по отраслевым министерствам и ведомствам. [15.C.7]

Также следует усилить координирующую роль Росимущества по ведению государственных информационных ресурсов, содержащих сведения из государственного кадастра недвижимости и государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ними, в части информации об объектах публичной собственности.