Файл: Формы гос. устройства.pdf

1) Принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определение предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации. Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.

2) Принцип совместной компетенции, т.е. установление одного и того же перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

3) Принцип компетенции субъектов федерации. Предметы ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный конституционный закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель (п. 1 ст. 15)^[11].

В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исключительном ведении Федерации, а также в совместном ведении Федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.

Следует обратить внимание на то, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.

Для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказываются целостность и единство государства. От того, как разграничены предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного государства, то есть федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.

---

В любом случае, распределение государственных полномочий между центром и субъектами федерации должно предполагать точную адекватность компетенции. Компетенция должна делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть должна иметь возможность вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации.

Правда, такую модель федерализма следует считать идеальной, и поэтому в современный период Российскую Федерацию вряд ли можно отнести к такой модели - как на законодательном уровне, так и на уровне правоприменения преобладают сегодня элементы централизованного управления Федерацией.

Фактическая ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным. Так, губернатор Приморского края С. Дарькин, назвал неэффективным механизм распределения средств из Федерального фонда поддержки регионов, предусмотренный федеральным бюджетом на 2006 г.: «Это просто абсурд, когда увеличение налогового потенциала региона влечет за собой уменьшение объема финансовой поддержки. Деньги должны получать в первую очередь там, где экономика работает эффективно»^[12].

Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства. Так, В.А. Черепанов, исследующий проблемы осуществления государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, утверждает, что последние государственно-правовые реформы направлены на централизацию государственной власти^[13].

Различают конституционные и договорные федерации. Конституционные федерации основываются на принципах, закрепленных в конституции федеративного государства; договорные - образуются в результате определенного согласия договаривающихся сторон (федерации и составляющих ее субъектов). И в том и в другом случае сохраняется целостность государства, а суверенитетом обладает только федерация в целом.

Различаются национально-территориальная и смешанная форма федерации. Национально-территориальная федерация характеризуется тем, что составляющие федеративное государство образования отличаются национальным составом населения, компактно проживающим на определенной территории, особенностями его культуры, языка, быта и т.д. Смешанная форма представляет собой сочетание некоторых признаков национально-территориальной организации союзного государства (в зависимости от национального состава населения) и административно-территориального устройства. Типичный пример смешанной федерации - Российская Федерация.

---

Следует заметить, что большинство зарубежных федераций построено по территориальному принципу. Несмотря на то, что в основном это многонациональные государства, перед ними не стоит проблема решения национального вопроса (Австралия, Бразилия, ФРГ, США и др.).

В федеративных государствах, как правило, очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов федерации. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации - выделяют обычно симметричную и асимметричную федерации. В симметричной федерации все субъекты федерации имеют равный объем прав и обязанностей по отношению к центральной власти, как правило симметричными являются федерации построенные по административно-территориальному принципу. В асимметричных федерациях некоторые субъекты федерации обладают большим объемом самостоятельности в решении внутренних вопросов и внешних, что обуславливается их построением по нациоанально-территориальному принципу. В нашей стране и юридически, и фактически существует асимметричная федерация.

В целях ликвидации юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между центром и субъектами РФ на основе договоров и соглашений, решить вопрос со «сложносоставными» субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике»^[14]. В контексте выравнивания правового статуса субъектов РФ некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов до 30 - 50^[15]. Но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо. В связи с этим необходимо согласиться с предложением некоторых ученых разработать модель оптимального государственного устройства с учетом исторических особенностей страны, экономических законов, математической теории оптимизации^[16].

Также, при изучении федеративных государств, следует обратить внимание на проблему, может ли субъект Федерации обладать государственным суверенитетом.

---

Большинство зарубежных и российских ученых-юристов отказываются признавать субъекты федерации суверенными государственными образованиями^[17]. Одной из причин отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что концепция суверенитета таких субъектов всегда была связана с правом выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако Конституция РФ 1993 г. не восприняла эту идею, и надо отметить, что право выхода союзных республик в советский период было чисто формальным правом, ибо подобные попытки разными способами подавлялись. Лишь Конституция Тывы предусматривала право на выход из состава РФ путем всенародного референдума, но это противоречило ст. 5 Конституции РФ, и поэтому в мае 2001 г. на референдуме в этой республике был принят новый текст Конституции, который не содержит данного положения. Конституция РФ 1993 г. изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре.

Ни одна в мире федерация не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава федерации. Поэтому речь должна идти о путях сохранения России как единого федеративного государства, а не как союза самостоятельных государств - такие предложения могут привести к распаду России. В связи с этим интересна точка зрения В.Е. Чиркина считающего, что «собственная власть субъекта федерации является публичной негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы. Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это ограниченная публичная квазиполитическая власть»^[18].

Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федераций в целом. Иными словами, принцип наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства.

---

Федерализм преследует много целей, но все же главная из них - всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан.

Таким образом, любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных. Федерализм, как представляется, это не столько статика, сколько динамика, процесс. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными, децентрализованными. Федерализм независимо от того, в какой стране он устанавливается - в США, Германии, России, Канаде, существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании изученного материала можно сделать следующие выводы:

1. Форма государственного устройства – один из элементов формы государства, который раскрывает способы объединения населения на определенной территории, связь граждан через различные территориальные и политические образования государства в целом.
2. На сегодняшний день выработаны только две бесспорные формы государственного устройства – унитарная и федеративная.
3. Унитарное государство – наиболее распространенная форма государственного устройства, при которой территория государства подразделяется на административно-территориальные единицы, подчиняющиеся центральным органам власти и не обладающие признаками государственного суверенитета. Признаками унитарного государства являются: единая система законодательства, одна Конституция; единое гражданство; единая денежная система, финансовая и налоговая политика; единые, общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими органами местного самоуправления или органами управления на местах.
4. Федеративное государство - единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государственных образований: штатов, кантонов, республик, областей и т.д., обладающих признаками государственного суверенитета. Важно отличать федерацию, являющуюся по существу союзным государством, от конфедерации. Конфедерация - это союз (скорее, даже объединение) государств, созданный для решения определенных задач (дипломатических, военных, политических, экономических и т.п.). В конфедерации государства сохраняют свой суверенитет, тогда как сама конфедерация государственного суверенитета не имеет. Признаками федерации являются: два уровня государственного аппарата: федеральный (союзный) и республиканский; наличие двойного гражданства; наличие двухпалатного парламента; двойная правовая система.

---