Файл: Опыт реформирования электроэнергетики в США.pdf

Рынок электрической энергии Великобритании занимает третью позицию после Франции и Германии. Суммарный объем поставляемой электроэнергии составляет 374 млрд. кВтч (2013 г.), из которых 96% производится на собственных электростанциях, а остальное покрывается за счет импорта (сальдо экспорта и импорта). На конец 2013 г. установленная мощность энергосистемы Великобритании составляла 85 ГВт (из них 81% мощности было расположено в Англии и Уэльсе, 15% - в Шотландии и 4% - Северной Ирландии). Только за один год мощность британской энергосистемы снизилась на 4,4 ГВт путем закрытия крупных станций, выработавших свой эксплуатационный ресурс, и незначительного ввода новых, в основном ВИЭ [13.C.43].

На сегодняшний день 75 % электроэнергии производится тепловыми электростанциями, 20 % - атомными, 15 % - гидроэлектростанциями и возобновляемыми источниками энергии.

Основными потребителями электроэнергии являются [ 16.C.100]:

• 30% - население;
• 26% - промышленность;
• 21% - сектор услуг;
• 8% - ТЭК: добыча угля, газа и нефти;
• 8% - потери в сетях;
• 5% - социально-административный сектор;
• 1% - транспорт;
• 1% - сельское хозяйство. [16.C.101]

Регулирование, основанное на получаемых результатах, позволяет определять целевые результаты компании и создавать стимулы для достижения компанией этих результатов. При этом компания получает более сильные стимулы для инноваций и для более активного участия компании в процессе регулирования.

Кроме финансовых стимулов используются также репутационные стимулы. Для этого применяется бенчмаркинг, благодаря которому устанавливается относительная эффективность работы каждой компании и выявляются компании, которые лидируют в отрасли [19.C.84].

Основу данной методики составляют бизнес-планы. Четырнадцать распределительных компаний и три магистральные электросетевые компании предоставляют свои бизнес-планы, на основе которых вводится новая методика регулирования [19.C.84]. Благодаря этому устанавливается согласованная система показателей для измерения результатов деятельности компаний; формируется допустимый уровень выручки.

В итоге, из четырех областей электроэнергетики: генерация, передача, распределение, продажа и потребление - под контролем государства остается только распределение.

Исследования, проведенные в Великобритании, показали, что только за первые два года существования конкурентных отношений на электроэнергетическом рынке (1990-1992 годы) производительность труда увеличилась более чем в два раза. Введение в электроэнергетику конкуренции не повлекло за собой ни системных сбоев, ни ухудшения качества предоставляемых услуг [20].

Однако, вследствие того, что в стране большую долю занимают генерирующие компании, принадлежащие иностранному капиталу, цены на электроэнергию имеют тенденцию к завышению.

3.1. Опыт реформирования электроэнергетики в США

Электроэнергетика США подвергалась массированному регулированию и реструктуризации в течение двух периодов времени. Впервые этот процесс был отмечен в 1935—1948 гг., когда (в 1935 г.) был принят закон «О холдинговых компаниях коммунальных услуг», согласно которому крупные электрические и газовые компании были разделены, что должно было, по замыслу разработчиков закона, устранить большую часть злоупотреблений в данных отраслях. Известно, что в 1920-х гг. 15 крупнейших холдинговых компаний контролировали 85% общенациональных поставок электроэнергии. Выявленные злоупотребления включали в себя создание вертикальных пирамид власти для отделения собственности от контроля, инфлятирование издержек, чрезмерно высокие тарифы на услуги, а также случаи прямого финансового мошенничества. [21.C.15]

Цель реформы состояла в том, чтобы создать отрасль, состоящую из ряда независимых компаний, обслуживающих локальные рынки в соответствии с федеральным регулированием розничных тарифов.

Второй период регулирования относится к началу 1970-х гг. и, можно сказать, продолжается до сих пор. Он связан с растущей неудовлетворенностью увеличивающимися тарифами на электроэнергию, наличием сбоев в поступлении электроэнергии и плохими показателями деятельность электрических компаний. Закон 1978 г. «О политике регулирования отраслей естественной монополии» открыл дверь для перехода от монопольного производства электроэнергии к более конкурентным структурам отрасли. [20]

Крупные промышленные клиенты в этот период оказались очень агрессивным в своих поисках доступа к новому источнику предложения электроэнергии. В частности, их поиски увенчались созданием газовых турбин комбинированного цикла, позволивших сократить и операционные, и капитальные затраты.

Это давление крупных клиентов имело своим последствием также принятие в 1992 г. закона «Об энергетической политике» и ряда местных законов о дерегулировании. Если первоначально только те штаты, в которых издержки на электроэнергию расценивались как чрезмерные, были кандидатами на дерегулирование и стимулирование конкуренции, то к концу 1999 г. около половины всех штатов приняли соответствующие законы. [20]

Закон 1992 г. делал акцент на создании конкуренции в оптовом звене поставок электроэнергии. Законы штатов сконцентрировались на конкуренции в розничных цепях, в частности через стимулирование большего выбора поставщиков на розничных рынках со стороны конечных потребителей. Конкуренция на оптовых рынках должна была вовлечь в оборот предприятия по производству электроэнергии различного вида, которые обслуживали как местные компании коммунальных услуг, так и некоторых крупнейших промышленных покупателей электроэнергии. Предполагалось развитие конкуренции между традиционными видами производства, фирмами с новыми технологиями, торговыми агентами и другими агентами дерегулируемого рынка, которые выступали бы в качестве покупателей на оптовом рынке и перепродавали электроэнергию местным фирмам или крупным промышленным клиентам. Розничная конкуренция могла бы развиваться с включением в нее всех видов розничных покупателей, у которых был бы выбор между конкурирующими фирмами-производителями или другими источниками энергии. Заказчики могли бы напрямую иметь дело с поставщиками и договариваться о транспортировке через существующие распределительные сети. [20]

Наличие розничной конкуренции трактовалось как способ разделения предложения электроэнергии на сам товар (измеряемый в мегаваттах за час) и его поставку. Товар мог бы быть дерегулирован, а функция распределения (поставки) — оставалась бы в сфере действия регулирования.

Оптовая и розничная конкуренция породили ряд новых институциональных форм, как, например, рынки спот и фьючерсов на электроэнергию, и новых агентов (брокеры, посредники, торговцы), обслуживающих эти новых рынки. Эти посредники пытались координировать поставки электроэнергии из разных источников с помощью двухсторонних контрактов с поставщиками и перепродажи товара на различных рынках. Согласно некоторым оценкам, один мегаватт-час мог быть перепродан десять и более раз, прежде чем он достигал конечного потребителя. [16.C.113]

Сторонники конкуренции также указывают на то, что она стимулирует внедрение новых технологий в отрасли.

Комиссия по регулированию электроэнергии приняла (в 1996 г.) решение о стимулировании оптовой конкуренции через три главных инструмента: открытый доступ, слияния и передаточные станции.

Прежде всего, было выдвинуто требование функционального разделения производства и передачи электроэнергии в рамках существующих фирм. Выделение функции передачи электроэнергии позволило бы осуществлять доступ к товару на недискриминационной основе. Кроме того, были введены соответствующие «Указания для слияний и поглощений», составленные на основе индекса Херфиндаля—Хиршмана.

Для выявления потенциальных поставщиков был введен 5%-ный тест: если цена поставки не превышает 5% существующей рыночной цены или ее оценки, то агент может быть допущен в качестве поставщика на рынок. Комиссия пыталась стимулировать предприятия создавать региональные передаточные фирмы, которые были бы способны осуществлять независимую деятельность по регулированию недискриминационного использования передаточной сети. [16.C.112]

Инициативы штатов по стимулированию розничной конкуренции начались в 1996 г. с Калифорнии, Пенсильвании и Массачусетса. Все штаты попытались ввести некоторый вид отчетности по издержкам для уже функционирующих в отрасли фирм, а также определенную степень разделенности производства электроэнергии от ее распределения. Были сделаны попытки до того, как в действие вступит конкуренция, обеспечить защитой потребителей, предписывая компаниям предельные цены на базовые услуги. В Калифорнии, кроме того, для облегчения сделок между покупателями и продавцами были созданы биржа электроэнергии и независимый системный оператор по контролю за графиком передачи электроэнергии и ценообразованием. [20]

Каковы же результаты подобных реформ?

В 1999 г. Министерство энергетики США опубликовало отчет о всестороннем изучении выгод от конкуренции [9]. Было установлено, что конкуренция привела бы к сокращению цен на электроэнергию в среднем на 14% к 2010 г. Согласно прогнозам министерства, ежегодная экономия затрат должна была составить 20 млрд долл. Однако Министерство сельского хозяйства США, используя ту же эконометрическую модель, сделало несколько другие выводы [20]. Не оспаривая в целом наличие экономии издержек, Министерство сельского хозяйства оценило экономию как высокую для 5 штатов, умеренную для 21 штата, и для 19 штатов оно выявило наличие потерь от роста цен на электроэнергию.

Международная корпорация по научным исследованиям дала прогноз на сокращение цены в размере 25% в штатах с самыми высокими издержками, отсутствие снижения или даже рост цен в штатах с низкими издержками на производство электроэнергии за период 1996—2015 гг. Согласно ее оценкам, наибольшее сокращение цен будет характерно для промышленного сектора (на 20%), в то время как для коммерческого сектора и домохозяйств цены сократятся только на 9—10%. В штатах, где отсутствует предельное ценовое регулирование, прогнозируется рост цены после 2005 г., вне зависимости от наличия выгод, связанных с внедрением новой технологии и большей операциональной эффективностью. [20]

Кроме того, дерегулирование отрасли сопровождалось значительным усилением рыночной концентрации через горизонтальные и вертикальные слияния, межотраслевые поглощения и стратегические союзы. Через слияния, как правило, происходило существенное расширение территории, обслуживаемой первоначальной компанией.

Например, слияние American Electric Power с Central и Southwest предоставляет единой компании доступ к 4,7 млн заказчиков в 11 штатах. Слияние ConEdison и Nоrtheast Utilities предоставляет доступ к 5,5 млн покупателей электроэнергии и 1,7 млн покупателей газа в 7 штатах.

Программы приватизации во всем мире также предоставляют возможности для крупных международных экспансий со стороны национальных компаний.

Выводы:

Исследователи считают, что если вместо эффективной конкуренции начинают возникают структуры жесткой олигополии, то следует ожидать более изощренных форм ценовой дискриминации и рыночных стратегий.

Глава 2. Опыт реформирования естественных монополий в Российской Федерации (на примере электроэнергетики)

2.1. Особенности государственного регулирования электроэнергетической отрасли в России

Особенностью современно электроэнергетической отрасли России является то, что наряду с естественно-монопольными видами деятельности (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление), в ней присутствуют потенциально конкурентные сферы (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис электрических сетей). Вопросы регулирования оптовых и розничных рынков электроэнергетики в России чрезвычайно важны.

Согласно ст.3 Федерального закона «Об электроэнергетике» [6], оптовым рынком электроэнергии является сфера обращения особых товаров в границах единого экономического пространства с участием крупных покупателей энергии и электрической мощности. Розничными рынками являются рынки по обращению электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии. Пункт 2 ст.20 Федерального закона «Об электроэнергетике» указывает на возможность применения таких методов государственного регулирования как антимонопольное регулирование и контроль, в том числе и посредством установления единых правил доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии на территории России. [17]