Добавлен: 17.06.2023
Просмотров: 91
Скачиваний: 3
СОДЕРЖАНИЕ
1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА
Глава 2. Государственный аппарат и его роль в управлении государством
2.1 Понятие государственного аппарата
2.2 Структура государственного аппарата
2.3 Современные проблемы государственного аппарата в управлении государством
Органы государственного управления - это исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политическими силами, стоящими у власти).
Органы государственного управления предназначены, в первую очередь, для исполнения законов, издаваемых органами государственной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. Это наиболее разветвленные и многообразные органы. «Силовые» органы, являющиеся частью исполнительной власти, олицетворяют принудительную силу государства, а потому постоянно находятся под пристальным вниманием со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерного ограничения свободы. Экономические органы (министерства и ведомства) содействуют свободной экономике и росту благосостояния, но не должны ограничивать право частной собственности и свободу предпринимательства. В социально-культурной сфере от органов исполнительной власти зависит практическая реализация принципа социальной справедливости и государственной поддержки культуры.
В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Задачи, место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах. Так, согласно ст. 97 Конституции Франции, правительство «руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны». Главой органов государственного управления может быть монарх, президент или глава правительства - премьер-министр, в зависимости от формы правления государства.
Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае, правительство выступает как группа ближайших советников главы государства - президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае, правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями. Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентных актов. В зависимости от характера, объема и содержания полномочий, органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции (например, советы министров) объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы отраслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управления.
В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются руководителем государства, правительства, главами администраций. Они могут действовать как на началах коллегиальности (Правительство РФ), так и единоначалия (министерства), и иметь различную подчиненность (непосредственно Президенту, Председателю Правительства).
В Российской Федерации государственное управление, согласно Конституции РФ, осуществляет Правительство, состоящее из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. при назначении Президенту придется считаться с парламентским большинством. Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства. Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения.
В Российской Федерации органы исполнительной власти в своей основной деятельности не подотчетны и неподконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с последними. Вся система органов исполнительной власти действует под руководством Президента РФ, являющегося одновременно и главой исполнительной власти.
Функции государственного управления в субъектах федерации принадлежат различным по названию органам: правительствам, областной или краевой администрации, которые возглавляются различными должностными лицами (губернаторами, главами администраций, председателями правительства).
Государственное управление на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления.
Роль исполнительной власти особенно важна и заметна там, где проводятся реформы, совершается переход от тоталитаризма к демократии. В этих условиях судьба реформ в основном оказывается в руках исполнительной власти, что предопределяет необходимость в ее усилении и гарантиях независимости. Конституционно-правовые институты закрепляют эту общественную необходимость. Кроме того, исполнительная власть повсеместно обнаруживает тенденцию к разрастанию государственного аппарата, коррупции, чиновничьему произволу, что создает необходимость общественного контроля за ее деятельностью.
Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление правосудия, разрешение возникших в обществе споров и наказание лиц, совершивших противоправные поступки. Правильное понимание соотношения функций права и судов весьма точно выражено принципом, утвердившимся в Великобритании: «право там, где средства его защиты».
Система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и обычных законах ряда современных государств. Так, например, в ст. 117 Конституции Испании (1978 г.) говорится, что «судебная власть исходит из народа и осуществляется от имени короля судьями и магистратами, которые являются независимыми, ответственными и подчинены исключительно закону».
Показательно, что страны, служащие примерами лучшей практики государственного управления, изначально всемерно использовали "технологический" подход, затем практически полностью переориентировались на развитие "институтов", создавая и усиливая обратную связь с обществом. Текущий этап административной реформы в России, условным началом которого можно считать одобрение Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1785-р), нацелен на "технологический" подход, что, безусловно, является шагом вперед. К сожалению, на практике по-прежнему часто используются "кадровые" решения.
Отметим, что выбор "технологического", а не "институционального" подхода был осознанным с точки зрения издержек, поскольку обеспечивал максимальную просчитанность затрат и понятные, а главное, достаточно быстро получаемые результаты. Действительно, эффект от применения "институциональных" инструментов в краткосрочном периоде не очевиден, а в долгосрочной перспективе на этапе проектирования реформы нельзя было определить даже примерный уровень развития гражданского общества, на которое опираются создаваемые институты. Использование относительно более прозрачных с точки зрения финансирования "технологических" инструментов позволяет частично объяснить рост расходов федерального бюджета на функционирование государственного аппарата.
Варианты решения проблемы в рамках четырех стратегий
Стратегия "Инерция". Она будет проявляться в дальнейшем развитии нынешних методов реформирования государственного управления с акцентом на "технологические" инструменты. При этом вряд ли удастся существенно сократить применение "кадровых", а прогресс в области "институциональных" будет незначительным. Основной риск данного варианта: реальное развитие "технологических" инструментов может подменяться имитацией и блокироваться на уровне политических решений.
Стратегия "Рантье". В этом случае ключевым элементом возможного реформирования системы государственного аппарата будет "кадровый" инструментарий, направленный на контроль над ключевыми распределительными денежными потоками. Могут ограниченно применяться и "технологические" инструменты, ориентированные на повышение качества государственных и бюджетных услуг, связанных с перераспределением ресурсов, которое обусловливает общественную поддержку руководства страны. Как показывает опыт реализации национальных проектов, распределение средств возможно и без использования новых "технологических" инструментов, но при этом существенно снижается эффективность расходования денежных ресурсов. Вместе с тем масштабы применения таких инструментов будут целиком определяться "просвещенностью" и "либеральностью" руководства страны.
Отметим, что при падении мировых цен на экспортируемые энергоносители и иную продукцию добывающих отраслей результативность двух первых стратегий в сфере государственного управления будет снижаться. Это приведет либо к деградации системы госуправления, либо к более активному использованию не только "технологического", но и "институционального" инструментария.
Стратегия "Мобилизация". Данная стратегия предусматривает применение в чистом виде "кадрового" ресурса и доминирование политической воли в принятии и реализации тех или иных решений. Необходимость в "технологических" инструментах отпадает, поскольку мобилизация средств и их использование будут находиться под непосредственным, контролем первых лиц государства, а все инвестиции, не приносящие очевидного результата в краткосрочной перспективе, переориентируются на направления, объявленные "приоритетными".
Стратегия "Модернизация". Модернизационный вариант предполагает максимально широкое применение "институционального" инструментария. В этом случае "кадровый" подход будет играть подчиненную роль, а акцент с "технологических" инструментов постепенно станет переноситься на "институциональные". Как показывает практика, кардинальное повышение эффективности государственного управления возможно лишь при максимально широком применении "институциональных" инструментов на уровне выработки и контроля за реализацией государственных управленческих решений с использованием "технологических" инструментов при их осуществлении (исполнении государственных функций). Таким образом, реализация стратегии модернизации - наиболее предпочтительный вариант развития системы государственного управления. Однако парадокс состоит в том, что активное гражданское общество, являющееся необходимым условием его воплощения в жизнь, не может быть создано государством в директивном порядке, а значит, на современном этапе реформирования первостепенное значение (кроме мер по развитию НКО) приобретает система стимулов и компенсаций государственному аппарату, способствующая внедрению "институциональных" инструментов.
Ключевая проблема реализации любого сценария административной реформы состоит в том, что государственный аппарат должен заниматься самореформированием, что возможно только при наличии политической воли и давлении со стороны гражданского общества. При этом основные потенциальные группы противодействия изменениям сосредоточены преимущественно именно внутри государственного аппарата. Таким образом, построение адекватной системы стимулов требует создания механизмов компенсации непосредственно в системе государственной службы.
Органы, осуществляющие правосудие, - третья ветвь государственной власти, которая играет особую роль и в механизме государственной власти, и в системе сдержек и противовесов. Особая роль органов судебной власти определяется тем, что именно они являются арбитром в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. Структура судебных органов в разных странах неодинакова. Именуются они также по-разному. В КНР, например, - это Верховный народный суд, местные народные суды, «военные суды и другие специальные народные суды». В США национальная судебная система состоит из Верховного суда США, Верховных судов штатов, окружных судов, апелляционных судов, военных трибуналов и других судов. Конституция США в связи с этим устанавливает, что «судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом».
Однако, несмотря на особенности структуры и другие различия судебных органов разных стран, у них много сходства в целях и задачах, которые перед ними ставятся.
Так, например, в конституционных актах подавляющего большинства современных государств провозглашается принцип непартийного характера судейского корпуса, независимости судей, самостоятельности судов в решении любых, в пределах юрисдикции, вопросов.
В большинстве конституций современных государств закрепляется принцип гласности судопроизводства, открытости судебного разбирательства.
Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, это отражено в ч. 2, ст. 118 Конституции РФ. Конституцией Российской Федерации предусмотрены: а) Конституционный Суд РФ; б) Верховный Суд РФ; в) Высший Арбитражный Суд РФ, г) соответствующие суды субъектов федерации, действующие как части единой судебной системы.