Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Необходимость государственного регулирования естественных монополий).pdf

При совершенствовании отраслевого регулирования естественных монополий необходимо учитывать уровень трасакционных издержек. Высокие трансакционные издержки технологических естественных монополий обуславливают тенденцию к вертикальным контрактам, предусматривающим издержки контроля. Права собственности специфицируется государством, поэтому любые изменения прав и отношений собственности обусловлены изменениями в государственном устройстве и проводимой государством политике. Следовательно, создание механизма действенного государственного регулирования ценообразования, организация конкуренции и дерегулирование потенциально конкурентных сегментов могут стать основой реального снижения тарифов и создать предпосылки роста в других отраслях промышленности. Успешность этих преобразований зависит от ликвидации возможности получения природной и монопольной ренты и внедрение институтов, представляющих интересы потребителей.

Глава 2. Зарубежный опыт реформирования естественных монополий

2.1. Реформирование естественных монополий в США

Антитрестовое законодательство – «законы и другие правительственные акты, способствующие развитию конкуренции, направленные на ограничение и запрещение монополий, препятствующие созданию монопольных структур и объединений, монополистических действий. Для организации антимонопольной деятельности создаются антимонопольные комитеты». Первым антитрестовым законом в истории США и мира стал акт Шермана, принятый в 1890 г. ^[21]

В 1914 г. были приняты два новых акта, которые были призваны улучшить акт Шермана, так он был признан довольно неясным, так как любое объединение часто могло стать причиной особого внимания прокуроров. Этими законами стали «Акт о федеральной торговле комиссии» и «Акт, дополняющий существующие законы против незаконных ограничений и монополий и других целей» ^[22]. Первый регламентировал деятельность нового органа при правительстве США – Федеральной Торговой Комиссии, которая была создана, в том числе, и для того, чтобы проверять объединения и сделки фирм на соответствие рыночности и сохранения независимости – недопущение создание трестов. Этот акт существует до сих пор и его основная цель – это защита конкуренции^[23]. Второй акт (акт Клейтона) предусматривал ряд поправок и изменений в акт Шермана^[24]. Он был направлен против слияния компании, то есть против той практики, которая получила широкое распространение в США с начала 20 века и использовалась монополистическими кругами, как для укрепления своих позиций в отношении конкурентных конкурентов, так и для усиления своего общего веса в экономике страны. Здесь говорится, что «ни она компания, занятая в торговле не будет приобретать, прямо или косвенно, полностью или частично, акции или иной акционерный капитал другой, также участвующий в торговле корпорации, если результатом такого приобретения может быть существенное ослабление конкуренции между корпорации - той, чьи акции скупаются, и той, которая совершает покупку - или ограничения торговли в какой-либо части или районе страны или тенденция к установлению монополий в какой-либо сфере торговли».

До 80-х гг. вводилось множество иных актов, которые меняли антитрестовое законодательство, однако, главное оставалось тем же – государство было против монополий. Однако в 80-е гг. двадцатого века сформировалась так называемая Чикагская школа экономистов. Они относились весьма критично к серьёзному вмешательству государству в дела регулирования конкуренции в части недопущения монополий. Их идея заключалось в том, что подобное вмешательство создает дисбаланс в экономике США, что вызывает монополистические искажения^[25]. Эта группа экономистов предложила иной путь - антитрестовское регулирование должно было применяться только в тех случаях, когда действия отдельных фирм подрывают конкуренцию, препятствую доступу на рынок других фирм или используют свои рыночные возможности для ограничения производства^[26]. Так были сформулированы следующие правила:

1. Антитрестовское регулирование не должно затрагивать компании, интенсивно растущие за счёт внутренних ресурсов.

2. Слияния должны регулироваться только в том случае, когда результатом их может стать существенное ограничение производства (по объёму, ассортименту) за счёт роста рыночной доли вновь созданных компаний.

3. Наиболее интенсивно должна преследоваться картельная практика, то есть ценовой сговор по горизонтали между ведущими компаниями одной отрасли, а также раздел рынка.

4. Ограничения конкуренции по вертикали (то есть соглашения между производителями и дилерами о разделе территорий, установлении цен и условий поставки) вполне законны и не должны регулироваться, так как они обеспечивают эффективность работы распределительной сети^[27].

По сути, именно последний пункт означал эпоху разрешения существования естественных монополий. На основе этих идей в 1982 г. был создан закон - усовершенствованная версия закона Уэбба-Померена, который предусматривал разрешение создания ассоциация производителей товаров на экспорт, то есть разрешил естественную монополию для экспортных отраслей^[28]. В 1984 г. было принято ряд решений, смягчающих законодательство, стали допускать вертикальные и конгломератные объединения, а затем и часть горизонтальных объединений. В 1983 г. был принят Закон о производительности труда и нововведениях. Его основное значение было в разрешении естественных монополий в сфере НИОКР^[29].

Особенностью современного антитрестового законодательства США является факт допущения деятельности компаний, которую можно трактовать как монополистическую^[30]. Но оценивается она, прежде всего, с точки зрения воздействия на эффективность экономики. И если признано, что подобная деятельность способствует повышению эффективности, то она не подвергается антимонопольным санкциям^[31].

Существует два пути реализации законодательства. Первый пусть – судебно-законодательный. Он заключается в том, что Министерство юстиции и суды преследуют по закону и наказывают за нарушение антитрестовского закона. Истцом и ответчиком может быть любое физическое или юридическое лицо - отдельный гражданин, частная компания или государственная организация. Если компания-ответчик признается виновной в нарушении антитрестовского закона, против неё применяются уголовные или гражданско-правовые санкции. Второй путь – административный. Его суть заключается в том, что регулирование происходит не в судебном процессе, а в мировом соглашении. Инструменты административного пути - многочисленные инструкции и руководства, выпускаемые федеральной торговой комиссией в дополнение к антитрестовским законам. Административные расследования нарушений антитрестовского законодательства, проводимые ФТК, ведут не к наказанию, а лишь к отмене неправильных решений компаний^[32].

Таким образом, регулирование конкуренции в США имеет достаточно большой практический опыт, а множественный законодательные акты позволяют достаточно успешно регулировать деятельность объединений предприятий и естественных монополий. Безусловно, данное законодательство, пройдя столь долгий путь становления, является наиболее эффективным, по крайней мере, в условиях экономики США^[33].

2.2. Реформирования естественных монополий в странах ЕС

Процессы интернационализации экономической и правовой жизни вызывают необходимость унифицирования антимонопольных правил, формирования единых норм и подходов к осуществлению конкурентной политики. В этом плане заслуживает внимания опыт правового регулирования поддержания конкуренции и ограничения монополизма в странах ЕС^[34].

В «Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества» от 25.03.1957 г. имеются нормы об антимонопольном регулировании, механизме реализации конкурентной политики в государствах Сообщества. В ЕС конкурентная политика является составной частью основополагающих принципов и норм, регулирующих создание и функционирование «общего рынка» ^[35].

В сравнении с антитрестовским законодательством США правовые нормы о монополии и конкуренции в странах ЕС сформулированы более четко и носят менее жесткий характер. Анализ особенностей реализации антимонопольного законодательства в странах Западной Европы позволяет заметить, что европейцы склонны применять так называемое «правило здравого смысла» там, где американцы применяют закон как таковой^[36].

Практика применения антимонопольного законодательства за рубежом показывает, что в процессуальном плане сформировались две основные группы процедур: административные и судебные. В таких государствах как Франция, ФРГ, Бельгия в рамках преобладающих там административных процедур рассмотрение споров между хозяйствующими субъектами и принятие решений по ним является компетенцией специально созданного органа государственной власти, принятое им решение может быть обжаловано в суде^[37]. В государствах, где наибольшее значение отводится именно судебной практике (США, Великобритания, Швеция, Испания), принятие решений по аналогичным делам производится судами. Административные органы имеют право рассмотрения жалоб, могут предложить соответствующей стороне - ответчику прекратить недобросовестную практику, возбудить дело в суде. Им также предоставлено право давать обязательные рекомендации, невыполнение которых может быть основанием обращения в суд, а также осуществлять переговоры сторон, направленные на урегулирование споров.

2.3. Реформирование естественных монополий в азиатских странах

Страны Азиатско-Тихоокеанского региона, провели радикальные изменения конкурентных политик в 80-е гг. XX в. Изучение позитивного опыта этих стран ещё более актуально в свете становления системы антимонопольного регулирования рынка в России.

Первым документом, регулирующим конкурентные отношения Китайской Народной Республики, были Правила о совершенствовании и защите конкуренции, а Закон о противодействии недобросовестной конкуренции 1993 г. стал основным законом в Китае, направленным на защиту внутреннего рынка^[38]. Он определил шесть признаков недобросовестной конкуренции и пять видов ограничивающего конкуренцию поведения, а так же уполномочил Государственное торгово-промышленное административное управление и его территориальные офисы защищать конкуренцию на рынках Китая^[39].

Позднее был принят целый ряд законов и нормативных актов, направленных на предотвращение недобросовестной конкуренции: Закон о ценах, о проведении торгов и конкурсов, о государственных закупках, Положение о запрете применения региональных запрещений рыночных и экономических действий и Положение о телекоммуникационной отрасли. Данными документами введены стандарты определения поведения, ограничивающего экономическую конкуренцию, с учётом разных аспектов^[40].

Основные принципы, общепринятые при всех антимонопольных режимах, — запрещение ограничительных соглашений, злоупотреблений доминирующим положением, слияний устанавливались в Китае поэтапно с 1993 по 2007 г. 1 августа 2008 г. вступил в силу новый антимонопольный закон КНР (2007), который регулирует поведение, связанное с картельными сговорами, злоупотреблением рыночным положением, концентрацией экономической деятельности^[41]. Он вводит запретительные нормы против ограничения и исключения конкуренции посредством злоупотребления административной властью, исчерпывающе прописывает процедуры расследования, полномочия и юридическую ответственность контролирующих органов^[42].

Антимонопольный закон в целях унифицированного исполнения предписывает, что Государственный Совет формирует антимонопольную комиссию (АМК), которая организует, координирует и руководит проведением мероприятий по обеспечению соблюдения антимонопольного законодательства. Роль АМК заключается в исследовании и формировании конкурентной политики, организации расследований, анализе общего конкурентного статуса рынка и издании сводных отчётов, формулировании и публикации антимонопольных методологических принципов, координации антимонопольных правоприменительных ведомств.

Основной функцией АМК является координирование работы трёх правительственных органов, отвечающих за реализацию антимонопольной политики и контроль применения закона.

1. Комиссия по национальному развитию и реформам расследует поведение компаний, связанное с установлением монопольных цен.

2. Министерство торговли проводит проверки уровня рыночной концентрации в целях антимонопольного регулирования.

3. Государственное торгово-промышленное административное управление отвечает за борьбу с картелями, злоупотреблением рыночным и служебным положением для ограничения или ликвидации конкуренции (за исключением установления монопольных цен).